Форми управлінської діяльності поняття форми та її співвідношення з функцією управління

1. У темі “Предмет адміністративного права” ми зауважи­ли, що змістом управлінської діяльності є реалізація уп­равлінських функцій. Останні ж практично втілюються у життя через різного характеру дії управомочних представ­ників органу управління — службових осіб. Зовнішнє ви­раження управлінської діяльності у конкретних практич­них діях іменується формою управління (форма як катего­рія — це зовнішнє вираження будь-якого змісту). Формою державного управління треба вважати будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного орга­ну, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління. Так, функція підбору, розстановки, підготовки кадрів реалізуєть­ся через такі форми управлінської діяльності, як призна­чення (обрання) на посаду, заміщення такої за конкурсом, за контрактом, атестація службовців, проведення науко­во-практичних конференцій з обміну досвідом тощо. Більшість дій на шляху реалізації “кадрової” функції зна­ходить своє вираження у такій основній формі управлін­ської діяльності, як юридичні акти управління.

Кореляцію “функція управління” та “форма управління” опосередковує компетенція державного органу (проявом якої є владне повноваження її представника — службової особи): Функція-Ко (державно-владне повноваження) — ФО (форма управлінської діяльності).

2. Форми вираження змісту управлінської діяльності — це встановлення норм права; застосування таких норм;

організаційна робота; проведення матеріально-технічних операцій. Перші дві форми знаходять вираження в актах державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої і розпорядчої діяльності органів управління.

79
Неправові форми управлінської діяльності, навпаки, зво­дяться до вчинення тих або інших управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління.

Отже, і перша, і друга форми пов'язані з реалізацією дер­жавно-владних повноважень. Але у першому випадку спо­стерігається більш повна юридична регламентація (нерідко вона набуває значення юридичного факту), скрупульоз­ний підбір методів реалізації приписів актів управління, передбачається юридична відповідальність за порушення (невиконання) таких. Форми ж другої групи теж пов'язані з компетенцією органу, державно-владним повноважен­ням його представників, проте це повноваження виявляє себе не як пряме юридичне веління, а опосередковано че­рез позаюридичні засоби, і лише їхні передумови та ре­зультати можуть бути юридичне зафіксовані.

До правових форм належать і такі специфічні прояви реалі­зації виконавчої влади, як укладання її суб'єктами цивільно-правових договорів, їхня участь як позивачів чи відповідачів у судах, діяльність адміністрації по забезпеченню громадсь­кого порядку (через організацію і використання добровільних народних дружин по охороні громадського порядку, товарись­ких судів), численних і різноманітних загальнообов'язкових правил, що встановлюються центральними та місцевими орга­нами виконавчої влади, застосування нею різних економіч­них .санкцій, заходів адміністративного примусу до поруш­ників юридичних заборон галузевого, відомчого характеру.

1) У межах певного управлінського апарату здійснюють­ся розподіл службових повноважень, заходи щодо опти­мального поєднання єдиноначальності та колегіальності, інструктування працівників (роз'яснення мети, змісту, особливостей законодавчих і нормативних актів тощо), встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка та проведення нарад, засідань тощо.

2) Поза апаратом, із спрямуванням на управлінське сере­довище, виділимо дію такого організаційного заходу, як інспектування. З метою його неперервного здійснення

80
створено інститут інспекторів і аналогічних посад — фінан­сових і податкових, міліційних і житлових, пожежних та охорони природи, митних, у справах кадрів, благоустрою, рибного нагляду, санітарних, торговельних тощо. Інспек­тор — основна посада, своєрідна підвалина всієї управлі­нської піраміди, а інспектування знаходить свій вияв не тільки у формах перевірок, вказівок, роз'яснень, а й як інструктування у письмовій формі (підготовка та розсилан­ня циркулярів, оглядів, інформаційних листів з роз'яснен­ням завдань і змісту законів тощо).

До організаційних дій треба віднести організацію та про­ведення службових нарад, анкетування службовців і гро­мадян з метою урахування громадської думки та коригу­вання стратегії і тактики управління, надання практичної допомоги на місцях та ін.

3) Матеріально-технічні операціїхоч і здійснюються на юри­дичній основі, проте не спрямовані на досягнення юридич­ного результату, не створюють правового ефекту, мають допо­міжний (технічний, господарський) характер. Прикладом ма­теріально-технічних операцій є документообіг, що включає підготовку, обробку, зберігання, надання інформації, необ­хідної для видання актів управління, для здійснення управ­лінських процедур, оформлення будь-яких службових доку­ментів, що юридичне підтверджують якісь факти або право на щось, складання планів, кошторисів, анкет, довідок служ­бового характеру, ведення обліково-статистичної, картотеч­ної роботи, архівів, діловодство (ведення канцелярських справ). Одне слово, документообіг забезпечує зовнішні зв'язки органу, стосунки між його структурними підрозділами.

4) Адміністративна угода застосовується як спосіб най­мання керівником кадрів працівників і означає, що відпо­відна службова особа — керівник підрозділу — має співбе­сіду з претендентом на посаду у підрозділі про умови праці, які мають двосторонній характер. Адміністративна угода передує факту призначення на посаду наказом керівника Держоргану (або затвердження наказом результатів обран­ня чи конкурсу, що має юридичне значення для оплати праці). Ця форма поступово замінюється контрактною си­стемою наймання службовців та інших працівників.

81
Крім цієї форми адміністративної угоди є ще спосіб ре­алізації компетенції держоргану, коли потрібна згода двох сторін (самого органу та іншої сторони) — підготовка кадрів, виконання експертиз, досліджень, реалізація яки­хось робіт.

Адміністративні угоди не мають породжувати відносин при­ватного цивільно-правового характеру; предметом угоди по­винно бути виконання управлінських функцій, а державний орган не має втрачати своїх владних повноважень; юридич­ною основою такої угоди може бути як законодавчий так і управлінський акт; держорган не може однобічно змінити (скасувати) умови адміністративної угоди.

Завершення угоди характеризується повним виконанням прав і обов'язків, що визначаються сторонами або завершенням строку угоди.

5) Нерідко керівник державного органу, його представ­ник діє як учасник цивільно-правової угоди про оренду приміщення, транспорту, про соціальне страхування, юри­дичне обслуговування, побутове обслуговування (угоди з пральнями, хімчистками тощо), про зв'язок та ін. Уклада­ючи цивільно-правову угоду, керівник органу не перестає бути суб'єктом адміністративно-правового відношення, не втрачає державно-владного повноваження щодо підпоряд­кованих йому органів і службових осіб.

6) Здійснюючи управлінські функції (наймання, робота з кадрами, виконання цивільно-правових угод), державні органи через своїх представників (переважно юрискон­сультів або працівників за угодами про юридичне обслуго­вування, що діють за дорученням) виступають сторонами в судових розглядах у загальних чи арбітражних судах.

7) Формою діяльності органів виконавчої влади є також виконання їхніми службовими особами загальнообов'яз­кових правил паспортного, протипожежного, військово-облікового режиму, правил благоустрою, санітарно-про­тиепідемічних, громадського порядку, вимог дотримання державної таємниці тощо. Ця діяльність не є провідною для кожного органу, але є обов'язковою, оскільки регла­ментується у законодавчих актах, положеннях, статутах про управлінські органи.

82
8) Правомірним є віднесення до форм управлінської діяль­ності і таких питань діяльності органів, як застосування їхніми службовими особами заходів адміністративного примусу у вигляді штрафів, позбавлення певних прав, припинення виробничої діяльності, відсторонення від ви­конання трудових обов'язків. Так, усі представники адмі­ністрації наділені правом відстороняти від роботи осіб, які розпивають на виробництві спиртні напої або з'являються там у нетверезому стані. Проте службові особи тільки ок­ремих держорганів (міністерства транспорту, зв'язку, лісо­вого господарства та ін.) наділені повноваженнями щодо застосування адміністративних штрафів, інших заходів ад­міністративного примусу щодо громадян чи службовців, представників структур приватного сектора, які є поруш­никами загальнообов'язкових правил галузевого значен­ня.