Зміни до Регламенту Верховної Ради України: вдосконалення правового регулювання парламентських процедур



Сторінка1/5
Дата конвертації03.11.2016
Розмір0.68 Mb.
  1   2   3   4   5
СТЕНОГРАМА

засідання Круглого столу на тему: "Зміни до Регламенту Верховної Ради України: вдосконалення правового регулювання парламентських процедур", організованого Комітетом спільно з Лабораторією законодавчих ініціатив в рамках реалізації Програми USAID "РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво"


25 грудня 2015 року

ГОЛОВУЮЧИЙ. Ми в такий день після безсонної парламентської ночі, більшість із вас, особливо представники Апарату Верховної Ради України, знайшли в собі сили приєднатись до цього Круглого столу, до цієї розмови швидше, про Регламент Верховної Ради, питання вдосконалення правового регулювання парламентських процедур.

Програма USAID РАДА вже два роки працює, виконує певні свої функції, котрі пов’язані зі сприянням встановлення прозорого, демократичного та підзвітного представницького органу парламенту України. Серед основних завдань нашої Програми є все більш ефективне залучення громадян до законодавчого процесу, розширення участі громадян у моніторингу єдиного законодавчого органу держави і посилення ефективності незалежного парламентського контролю за виконавчою владою. Ось у цьому питанні в нас закладено великий масив роботи, котрий стосується саме інституційного розвитку, інституційного становлення парламенту, запровадження нових процедур, нових певних практик підготування таких процедур.

Вже минає той рік, коли наш партнер, а Програма РАДА має низку ключових партнерів, серед яких є і Лабораторія законодавчих ініціатив, намагається створити майданчик, експертний майданчик в першу чергу, майданчик, котрий включав би в себе людей, котрі знаються на питаннях парламентаризму, і процедурного аспекту, і Регламенту, для обговорення найбільш нагальних проблем Регламенту Верховної Ради України.

Була дуже така тривала робоча розмова і пошук моментів співпраці з ключовим Комітетом - Комітетом Верховної Ради з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України, котрий сьогодні і організував цей захід, надали нам не тільки приміщення, але і можливість зафіксувати всі наші позиції, всі думки, всі рефлексії, всі зауваження з приводу сьогоднішнього сучасного стану самого Регламенту, його виконання і перспективи змін. Я дуже вдячний Комітету, Секретаріату Комітету за цю співпрацю.

Були інші намагання якимось чином започаткувати цю роботу. В листопаді почалось узагальнення різних позицій, бо у Верховній Раді реєструється постійно дуже багато законопроектів, котрі стосуються змін до Регламенту - чи це з питань європейської інтеграції, чи антикорупційної експертизи, чи багато інших процедурних моментів. Тому узагальнення цих всіх речей сьогодні має мати доволі робочий характер. І ми чудово розуміємо наших ключових партнерів в цьому – це Науково-експертне управління, Головне юридичне управління, що справді нам на цьому етапі дуже важливо мати отаку експертну, я б не сказав академічну, але не цілком політичну розмову навколо визначення проблем і шляхів вирішення з правовим регулюванням парламентських процедур. Це ось чому ми сьогодні зібрались. Майданчик у нас, слава Богу, є – це комітет. Я дуже вдячний представникам підрозділів Верховної Ради, експертам, представникам різних організацій, котрі можуть бути задіяні до цього процесу, людям, котрі вже тривалий час працюють з питаннями Регламенту Верховної Ради чи з питаннями парламентаризму.

Чому ми сьогодні в такий Різдвяний день це робимо? Бо насправді нам потрібно не зволікати, і в наступному році ми очікуємо на результати оцінки, котру проводить сьогодні Місія Європейського парламенту під головуванням колишнього Президента Європарламенту Пета Кокса. І питанню парламентської процедури там буде, очевидно, приділена величезна увага.

На початку лютого ми побачимо якийсь певний чорновий варіант цього документа, а з цим документом, з цією оцінкою ми вже будемо працювати офіційно, публічно, починаючи з березня. Я думаю, що на той час у нас вже виробиться якийсь певний робочий алгоритм пропозицій, що ми не будемо очікувати цієї оцінки, а запропонуємо якісь певні концептуальні бачення. Над цими концептуальними баченнями працювала ціла група експертів в контексті частини роботи Лабораторії законодавчих ініціатив. Сьогодні ці бачення ми хотіли би запропонувати, скажімо, їх окреслити і почути ваші думки. Десь приблизно ось такий контекст у нас склався.

Ми маємо на рівні Програми РАДА домовленості з Венеціанською комісією, котра буде так само залучена до цієї роботи на такому рівні експертному. Я сподіваюся, що в перспективі, не знаю, скільки це часу нам потрібно буде, ми вийдемо на той момент, коли зможемо залучати і політичний зміст, мається на увазі фракції, народних депутатів України, для того щоб вони сприйняли ті чи інші позиції і намагалися вже у спосіб змін до законодавства, якщо це потрібно, або просто на якомусь рівні розуміння норм Регламенту, змінювати все, що може призвести Верховну Раду України, перетворити Верховну Раду України на сучасний європейський парламент.

Все, що я вам хотів сказати, це такий загальний лейтмотив. Ми розпочнемо з того, що я запропоную Сергію Лінецькому, раднику Першого заступника Голови Верховної Ради України, висловитись з певними баченнями, над чим працювали експерти Програми РАДА і Лабораторія законодавчих ініціатив останній якийсь час.

І я мушу сказати, що влітку у нас були вже певні дискусії і консультації з народними депутатами України. Цей документ вже, чесно кажучи, трішечки ми намагалися "протестувати", яке сприйняття у народних депутатів України. Але сьогодні повертаємося до такого суто експертного обговорення.

Я думаю, що далі в контексті діяльності Головного юридичного управління, інших управлінь Верховної Ради ця робота матиме такий послідовний, передбачуваний і результативний характер.

Якщо є запитання, то я готовий відповісти відразу. Прошу. До мене запитань не може бути, бо моя місія – підтримувати, надихати, стимулювати, просити, переконувати. А місія людей, котрі працюють в Верховній Раді чи котрі працюють з цими питаннями, очевидно, зробити все максимально можливе в цих сьогоднішніх наших умовах, наших реаліях, для того щоб справді український парламент (перепрошую, я дуже чітко розділяю Верховну Раду України з тими традиціями, котрі ще є) поступово перетворювався на такий сучасний європейський парламент, зрозумілий і суспільству, тому що це є одним з ключових завдань нашої програми, і зрозумілий партнерам, оскільки з 1 січня, може, це до Регламенту не має ніякого відношення, але вступає в силу все, що стосується Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. І ми мусимо так само звертати і на це увагу. Дякую.

Сергію, я хотів би запросити тебе висловити ключові позиції. У тебе є 15 хвилин для того, щоб визначити певні рамки, проблеми, на що ми повинні звернути увагу, і пізніше я вас всіх закличу до цієї дискусії. Прошу вмикати мікрофон, оскільки у нас ведеться запис, стенограма. Це мене дуже тішить, тому що робота наша не залишиться лише в ефірі, мається на увазі - в повітрі. Ми матимемо можливість пізніше повернутися до всіх ваших висновків, до всіх ваших рекомендацій, для того щоб мати вже хороший ґрунт – в наступному році розпочати таку постійно діючу робочу групу. Дякую.


ЛІНЕЦЬКИЙ С.В. Дякую за надане слово. Дуже дякую парламентському Комітетові з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради, Лабораторії законодавчих ініціатив за організовану сьогодні зустріч, за цей Круглий стіл.

Відверто вам скажу, дивлячись на оцей текст, який має назву "Регламент Верховної Ради", і співставляючи з 15-хвилинним проміжком часу, протягом якого треба окреслити бодай основні проблеми, звичайно, розумієш неспівставність. Бо, направду, Регламент Верховної Ради, очевидно, має таку кількість як концептуальних, так і змістовних проблем, що вкластися в 15-хвилинний проміжок часу буде важко, але, тим не менше, я спробую.


ГОЛОВУЮЧИЙ. Можемо 5 хвилин додати.
ЛІНЕЦЬКИЙ С.В. Ні, ні, ні, вистачить. Я думаю (таймер я собі поставив), що буде достатньо.

Говорячи про особливості Регламенту Верховної Ради, не можна обійти увагою той стан здійснення регламентних норм, які ми спостерігаємо сьогодні. Цілком очевидно, що оцінювати якість норм поза їх реалізацією неможливо. Тому бодай в загальних рисах мушу сказати про ті основні риси, які, з моєї точки зору, відзначають діяльність сучасного парламенту і функціонування основного документа, покликаного регулювати парламентські процедури, цебто Регламенту Верховної Ради України.

Попри те, що Регламент Верховної Ради України в нинішній редакції має порівняно нетривалу історію – з 2010 року, адже саме 2010 року був прийнятий закон, яким було затверджено чинну редакцію Регламенту – можна сказати, що коріння і тих концептуальних, і тих змістовних проблем мають, тим не менше, довшу історію. Оскільки ми спостерігаємо певну наступність змісту Регламенту, його структури і, відповідно, ті проблеми, з якими зіштовхуються нині суб'єкти реалізації парламентських процедур, вони так само мають переважно досить давній характер. Але поруч з цим деякі з цих проблем виникають протягом роботи поточного парламенту і, з моєї точки зору, лише ускладнюють реалізацію регламентних норм.

Якщо говорити загалом про контекст реалізації регламентних норм, то, з моєї точки зору, можна констатувати загалом невисоку якість сучасного українського парламентаризму, який, напевно, відбиває стан перехідності національної політичної системи, яка багато в чому ще залишається пострадянською. А з другого боку відбиває нерозвинутість вітчизняної традиції парламентаризму, який здебільшого лише за формально-правовими критеріями може бути співставлений з відповідними зарубіжними аналогами.

Структуризація і реальна практика парламентаризму в Україні, а відтак і реалізація регламентних норм, здійснюється як на правовій, так і на позаправовій основі. Здійснюється у політичному середовищі, оскільки Верховна Рада України є не лише єдиним органом законодавчої влади, але і єдиним представницьким органом всього українського народу. А відтак політичний контекст реалізації регламентних норм і процедур в парламенті має досить виразне політичне підґрунтя і контекст.

Третя риса, яку би я хотів відзначити, це те, що нині український парламент відзначається неостаточним характером його суверенізації з-поміж інших вищих органів державної влади. А з моєї точки зору, через механізм функціонування інституту парламентської коаліції виявляє дедалі більшу залежність від волі уряду. Попри те, що архітектори конституційної реформи вбачали в механізмах взаємозв'язку коаліції та уряду запоруку підвищення рівня парламентської відповідальності виконавчої влади, на практиці було досягнуто прямо протилежного: посилення залежності парламенту від виконавчої влади, зокрема від уряду.


Правова складова діяльності парламенту в цілому і реалізації парламентських процедур на рівні Регламенту чи не найяскравіше виявляється у стані реальності, дієвості та ефективності процесуально-правового регулювання. З часом дедалі помітнішими, а в українських умовах дуже швидко помітними, стають ті недоліки і ті проблеми з дотримання парламентського Регламенту та і, зрештою, Конституції України. Очевидним показником цього є практика діяльності Конституційного Суду України, що наочно підтверджує сталу тенденцію прийняття численного законодавчого масиву з порушенням вимог Основного закону.

Попри тривалий період функціонування, дії і досить розвинуту внутрішню інфраструктуру, Регламент Верховної Ради так і не став "священною коровою" вітчизняного парламентаризму і дедалі частіше стає заручником кулуарних коаліційних домовленостей і застосування переважно неформальних практик управління парламентом. Наочні прояви таких практик – це зловживання застосування процедурами розгляду питань за скороченим обговоренням або взагалі без обговорення, практика багаторазового переголосування одних і тих самих законопроектів, порушення строків розгляду законопроектів, ігнорування інститутів другого і третього читання тощо.

Законодавча робота має загалом мало прогнозований і, так би мовити, позаплановий характер, попри чисельні обіцянки парламентського керівництва навести лад у цій сфері.

Досить часто наш парламент працює, образно кажучи, як пожежна команда, що не дозволяє всебічно осмислювати пропоновані законодавчі новації і наслідки їх впровадження та забезпечувати належну якість парламентської законотворчості.

Все зазначене зумовлює необхідність вирішення ключових проблем розвитку парламентаризму і застосування норм Регламенту з розумінням того, що сам Регламент, навіть попри очевидну перевагу, якість вміщених в ньому норм, не може бути оцінений поза контекстом його застосування.

Якщо переходити безпосередньо до тих концептуальних зауваг, які були сформульовані експертами у ході проведеного дослідження, то мушу сказати, що на сьогоднішній день відзначені такі ключові проблеми. Ну, по-перше, не знайшла свого однозначного правового вирішення досить давня проблема – забезпечення особистого голосування народних депутатів у Верховній Раді, попри всі намагання розв'язати цю проблему упродовж принаймні останніх 10 років.

Не вдалося забезпечити належного додержання передбачених Регламентом процедур розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, затвердження Державного бюджету та контролю за його виконанням, свідками чого ми були вчора і сьогодні, інші проблеми.

Суто регламентні порушення досить часто переплітаються з порушенням конституційно визначеної процедури ухвалення законів. Яскравим підтвердженням того було, ну, "славнозвісне" рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року, яким, по суті, була проведена конституційна контрреформа.

Надмірно часте, порівняно з іншими суб'єктами правотворчої діяльності, визнання Конституційним Судом законів та інших правових актів, ухвалюваних Верховною Радою такими, що повністю або частково суперечать Конституції України, є прямим свідченням невисокого рівня законодавчої роботи та побічним свідченням системних порушень регламентних вимог щодо організації відповідних парламентських процедур, зокрема законодавчої.

Які підходи пропонуються щодо вирішення порушених питань? Здається, один з найпростіших, який нещодавно був запропонований в парламенті, це взагалі відмова від Регламенту, його скасування, запропоноване народним депутатом Чумаком та іншими. "З огляду на практику реалізації норм Регламенту, Регламент припинив бути джерелом права, його норми перестали діяти, оскільки втратили свою обов'язкову силу" – цитата з Пояснювальної записки.

Водночас, з точки зору інших фахівців, основна проблема Регламенту полягає не в недосконалості, власне, його положень, а в необхідності забезпечити їм безумовну реалізацію в усіх необхідних формах. Таким чином, відповідно до цієї логіки, згадана проблема має, так би мовити, зовнішній характер стосовно змістовного наповнення Регламенту Верховної Ради України.

Другий підхід, який репрезентує поточна законотворча діяльність, полягає у внесенні хаотичних, як правило, безсистемних законопроектних пропозицій, які присвячені здебільшого вдосконаленню окремих елементів парламентської процедури. Станом на сьогодні понад 25 законопроектів про внесення змін до Регламенту Верховної Ради перебувають на розгляді Верховної Ради України.

При цьому поодинокі розробки напрямів та змісту вдосконалення Регламенту, напрацьовані вітчизняними науковцями та практиками, як правило, губляться на рівні поточної законодавчої діяльності самого парламенту, тобто мають обмежений вплив на реальні регламентні зміни.

Нарешті третій підхід - вбачається в полегшеному способі застосування норм Регламенту. В чому полегшеність? Відмова від використання Регламенту Верховної Ради України як закону і у переході до тлумачення парламентського Регламенту як суто внутрішнього правового акта парламенту відповідно до концепції парламентської автономії.

Відповідно до цього підходу Регламент може бути змінений в будь-який час парламентом, не чекаючи підпису Президента. Тобто без загрози застосування вето.

Втім, з нашої точки зору, такий спрощений підхід до реалізації Регламенту не гарантує підвищення якості самої реалізації, оскільки провокуватиме хаотичні зміни в правовому регулюванні парламентських процедур. А це навряд чи відповідатиме вимогам правової визначеності та стабільності регулювання як ключовим ознакам принципу верховенства права, який повинен застосовуватися і в діяльності Верховної Ради України.

До того ж, перехід від Регламенту-закону до Регламенту як різновиду підзаконного нормативно-правого акту неможливий без попереднього внесення змін до Конституції, з огляду на ряд рішень Конституційного Суду, прийнятих протягом 2008-2009 років з цього приводу. З другого боку - навряд чи доцільним за нинішніх умов є прийняття якісно нового Регламенту з огляду на те, що чинний Регламент парламенту України, на нашу думку, все ще не вичерпав позитивного потенціалу і є цілком придатним для ґрунтовної модернізації.

Отже, з огляду на ці підходи, пропонований проект Концепції змін до Регламенту відбиває такий техніко-юридичний підхід, який урівноважує статичність і динамізм правового регулювання парламентських процедур, покликаний оптимізувати ті складові елементи парламентського процесу, які нагально вимагають свого вдосконалення.

Я опущу теоретичну частину і зосереджу далі увагу присутніх на тому, що необхідні зміни до Регламенту мають відповідати таким ключовим вимогам. Насамперед ґрунтуватися на засадах правової визначеності, економії нормативного матеріалу та стабільності як визначальних для утвердження реальних дій конституційного принципу верховенства права у парламентській діяльності.

Друге. Збалансовано і вичерпно регулювати парламентські процедури. Третє. Сприяти підвищенню якості законопроектного матеріалу та результатів законодавчої діяльності насамперед ухвалюваних законів та інших правових актів Верховної Ради. Мінімізувати або унеможливлювати існування "мертвих" або дефектних парламентських процедур. Унеможливлювати довільне тлумачення правових норм щодо компетенції та відповідальності учасників (суб'єктів) парламентських процедур – головуючого, виступаючих тощо. Визначати особливості організації діяльності депутатських фракцій і груп парламентської коаліції та опозиції як визначальних політичних складників парламенту України. Істотно дисциплінувати поведінку суб'єктів парламентського процесу, а також доповнити чинні та пропоновані регламентні заборони дієвими і ефективними правовими санкціями за їх порушення.

При підготовці змін до Регламенту Верховної Ради виходимо також з того, що зазначений правовий акт має стати актом, що закріплюватиме засади інноваційної моделі парламентаризму в Україні, програмуватиме його розвиток на перспективу, а також покликаний сприяти належній реалізації всіх загалом і кожної зокрема конституційних функцій Верховної Ради України.

Якщо зосередитися на узагальненому аналізі тих законопроектних новацій, які зараз перебувають на розгляді Верховної Ради, то тут основними є такі напрями.

Врегулювання правових особливостей організації та діяльності праламентської коаліції та опозиції. Наступне – визначення особливих елементів участі позафракційних народних депутатів у парламентських процедурах шляхом закріплення за ними додаткових процесуальних прав. Проблема міжфракційних міграцій народних депутатів України. Проблема реалізації конституційних вимог щодо особистого голосування народними депутатами на засіданнях Верховної Ради. Зміцнення засад проведення фахової експертизи законопроектів, зокрема в частині забезпечення їх євроінтеграційного виміру та спрямування. Посилення парламентської дисципліни. Спрощення процедур надання дозволу на затримання чи арешт суддів та народних депутатів. Посилення вимог щодо реалізації права законодавчої ініціативи народними депутатами, зокрема шляхом відмови від особистого принципу подання депутатами законопроектів. Спрощення процедури включення законопроектів до порядку денного сесії.

З огляду на вищезазначене, автори проекту концепції, я зокрема, виходили з незмінності форми правового акта, яким має бути Регламент Верховної Ради. Це, безумовно, має бути закон. Інший підхід вимагатиме внесення змін до Конституції і навряд чи буде позитивно сприйнятий парламентською більшістю, принаймні у найближчій перспективі. До того ж, сама лише зміна форми правового акта, яким є Регламент Верховної Ради, не вплине на поліпшення його змісту. Між тим, саме поліпшення змісту Регламенту має, очевидно, стати пріоритетним питанням комплексного реформування цього документа.

Комплексна новелізація Регламенту Верховної Ради не вимагатиме суттєвих змін його загальної структури, проте вона має ґрунтуватися на послідовному предметному розмежуванні питань, які врегульовані в Регламенті, виходячи з його призначення та правової природи.

З цього приводу скажу, що, на нашу думку, дещо невдалим є еклектичне змішування, скажімо, в розділі третьому Регламенту питань як створення робочих органів парламенту (організаційний бік), так і політичних парламентських структур, зокрема формування депутатських фракцій, груп, а також унормування діяльності коаліції та опозиції в парламенті в перспективі.

З огляду на це, очевидно, варто розвести по різних розділах Регламенту питання формування органів Верховної Ради, обрання, призначення та відкликання її посадових осіб, як це передбачає чинна редакція розділу третього, та відповідно особливості формування діяльності депутатських фракцій (груп) у Верховній Раді, коаліції депутатських фракцій та парламентської опозиції.

Крім зазначеного та з урахуванням світового досвіду парламентського нормативного регулювання, доцільно було б доповнити Регламент окремим розділом, присвяченим питанням дострокового припинення повноважень Верховної Ради з огляду на те, що: по-перше, зазначена процедура прямо зазначена в Конституції, по-друге, вона передбачає взаємодію Президента України та керівників парламенту і парламентських фракцій, по-третє, є унормування на конституційному рівні, на сьогодні відзначається недостатньою конкретизованістю, що потенційно спроможне викликати неоднозначне тлумачення і викликало вже неоднозначне тлумачення у 2007 році під час застосування статті 90 Конституції України.

Очевидно, що зазначені питання мають знайти чітке та недвозначне вирішення саме на рівні Регламенту, який виступає нині у формі закону.

Торкаючись інших питань, мушу сказати, що, очевидно, конституційний статус Регламенту, з моєї точки зору, слід залишити в тому вигляді, в якому він є. Безумовно, регламентні процедури мають бути приведені в точну відповідність до конституційних вимог, в тому числі з огляду на наявність цілої низки правових позицій Конституційного Суду у висловлених його рішеннях і висновках.

Стосовно взаємного узгодження Регламенту та відповідних положень інших законів, звичайно, це необхідно зробити, по можливості прийнявши окремий Закон про внесення змін до інших законів України.

Стосовно виключення з Регламенту невластивих йому сюжетів, про що досить часто сперечаються фахівці, експерти. Загалом проблематика зведення Регламенту лише до внутрішньопарламентського акта, очевидно, заслуговує на дещо розширене бачення, оскільки Регламент Верховної Ради, будучи законом, будучи затвердженим у формі закону, поширюється не тільки на самих парламентарів, на парламент України, але має значно ширше коло адресатів. І цілком очевидно, що повне виключення з Регламенту невластивих йому сюжетів, тобто зосередження виключно на парламентських процедурах, навряд чи буде доцільним.

Що стосується деталізації інших питань: порозділово, по главах, я думаю, що це може бути предметом аналізу, дослідження, пропозицій. Я сподіваюсь, що той текст проекту концепції змін до Регламенту, який підготовлений, з ним очевидно всі або ознайомились, або ознайомляться ближчим часом, тому переповідати це все навряд чи потрібно, а, напевно, варто зосередитись на якихось ключових, спірних, дискусійних моментах, які очевидно потребують глибшої деталізації, продумування, осмислення і втілення в законодавчу матерію. Я не перебрав часу?
ГОЛОВУЮЧИЙ. Ми маємо ресурс, я поставив вужчі рамки. Ну принаймні дякую за окреслення цих ключових сюжетів, котрі мають мати більш детальне обговорення, проведення обговорення і з'ясування різних позицій. Я думаю, що ця доповідь ще раз чітко засвідчила, що необхідність якоїсь планомірної роботи, організованої роботи над різними ініціативами, котрі сьогодні уже зареєстровані в парламенті, над різними баченнями суспільства на те, як повинна бути забезпечена якість законодавчого процесу, підзвітність, підконтрольність парламенту, що є предметом, знову ж, нашої діяльності Програми РАДА, була озвучена. Я єдине тільки попрошу: можливо, є якісь запитання та уточнення? Немає зараз до Сергія. Просто він філігранно зробив все так, швиденько позначив.

  1   2   3   4   5


База даних захищена авторським правом ©res.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка