Законність та дисципліна у сфері виконавчої влади блок законності: законність, верховенство закону, державна дис­ципліна



Скачати 157.26 Kb.
Дата конвертації08.05.2016
Розмір157.26 Kb.
ЗАКОННІСТЬ ТА ДИСЦИПЛІНА У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Блок законності: законність, верховенство закону, державна дис­ципліна.

2. Мета і завдання контролю (нагляду) як органічної частини уп­равління.

3. Форми контролю та нагляду. Відмінності між ними.

4. Характеристика форм надвідомчого контролю.

5. Забезпечення законності в управлінні засобами загального на­гляду прокуратури.

6. Судовий контроль за органами виконавчої влади.

1. Процес послідовної демократизації суспільства має за­вершитися створенням правової держави.

У правовій державі свобода громадян має засновувати­ся на законах. Свободи “взагалі” не існує. Кожна осо­биста свобода пов'язана з певними обов'язками та правообмеженнями, і неможливе існування гарантованої сво­боди ні у державі, ні в окремих громадян без дисципліни і порядку. Саме закон обмежує свободу кожного в інте­ресах свободи всіх. Отже, демократія — це організована свобода, і основою життєздатності, розумного функціо­нування суспільства й держави є порядок, заснований виключно на законі, — правовий порядок. Змістом та­кого є верховенство закону, законність, державна дис­ципліна.

Усі ці поняття з одного ряду, однак вони не синоніми, бо хоча й виражають одне, але різні його аспекти і масштаби.

Верховенство, панування закону спирається на три осно­ви, якими є добре продумана, науково обгрунтована систе­ма законів — як Основного, так і органічних законів; їх ефек­тивне, неухильне дотримання; існування системи гарантій щодо цього, причому гарантій реальних, справді забезпечу­ваних державою.

Верховенство закону, як поняття доктринальне, погли­нається поняттям “законність”, яке у загальній формі мож­на визначити як зв'язаність адміністрації законом. Складаєть­ся цей принцип з двох взаємопов'язаних елементів: обов'язків

179

діяти відповідно до законів і обов'язків виявляти ініціати­ву для забезпечення виконання закону. Матеріальний зміст законності — у сукупності правил, обов'язків, дозволянь, заборон, гарантій законності, що регламентуються держа­вою. Вони створюють стан, при якому суспільне життя, всі види державної діяльності підпорядковані неухильній дії права. Законністю досягається узгодженість дій, органі­зованість і порядок, тобто дисципліна у загальнодержав­ному масштабі.

Дисципліна взагалі, це сукупність правил та заходів, що обов'язкові для всіх, хто входить до складу відомого органі­заційного цілого.

Державна дисципліна має значення функціональне, про­фесійне й виражається у забезпеченні законності у сферах державно-управлінській, виробничій, планово-фінансовій, трудовій та у галузях інших відносин. Звідси виникає пи­тання про структуру державної дисципліни як поняття, оскільки таке включає дисципліну договірну і фінансову (бюджетну, кредитну), планову та штатну, трудову і тех­нологічну, виконавську і договірну, дисципліну ціноутво­рення та поставок тощо. Як бачимо, іноді дисципліна за своїми можливостями виходить за межі права, охоплюючи правила технології, стандартизації.



2. Контроль (нагляд) — органічна частина, функція управ­ління. Звідси випливає, що складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управля­ти, є організація та застосування контролю, підвищення ефективності його функціонування в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об'єкта. Тому в ході контролю ма­ють виявлятися та усуватися обставини, що перешкоджа­ють цьому, причини, що призводять до розходження прак­тичних результатів з поставленою метою. Під час контро­лю чи нагляду порушуються адміністративні або дисциплі­нарні провадження, ставиться питання про порушення кри­мінального переслідування, відшкодування збитків.

3. Контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у чотирьох формах.

180
Це контроль (нагляд) парламентський, прокурорський (обидва належать до вищого контролю), адміністратив­ний, судовий. Відмінності між ними засновані передусім на особливостях органів, що здійснюють контроль. Це — Вер­ховна Рада, її постійні органи; Президент, Конституцій­ний суд, вищий і центральні органи виконавчої влади, Ради й виконкоми; місцеві державні адміністрації; органи про­куратури усіх рівнів, суду як загальної юрисдикції, так і арбітражного, органи міліції, всілякі державні спеціалізо­вані інспекції тощо.

Є відмінності і в загальному характері контролю. Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб'єктивних прав, які можуть бути порушені застосуванням незаконного акту, то парламентський, прокурорський, адміністративний контроль (нагляд) мають на меті охорону переважно авторитету закону, об'єктивного правопорядку. Отже, судовий контроль розрахований на силу зацікавле­ності кожного окремого громадянина у недопущенні пору­шень його законних прав. Контроль же парламентський, прокурорський, адміністративний передбачає зацікавленість відповідних органів у підтриманні правопорядку загалом.

Таку ж характеристику можна дати Конституційному Су­дові з його повноваженнями щодо перевірки на відповідність Конституції, законів, нормативних актів Уряду, їх тлума­чення. Згаданий суд не розглядає й не вирішує справ про юридичну відповідальність. Його прерогатива — суперечки про право у сфері політики і характер цих суперечок має свідчити про порушення законів, що встановлено в публіч­них інтересах. У цьому й зміст конституційного правосуддя.

За ознакою об'єктів контрольної діяльності зазначені вище види треба віднести до зовнішнього контролю (нагляду), ос­кільки паралельно функціонує внутрішній (відомчий) конт­роль, що здійснюється міністерствами, державними коміте­тами, іншими відомствами за ходом виконання законодав­чих актів у відповідній галузі.

Деякі утруднення теоретичного і практичного характеру виникають у зв'язку з розмежуванням нагляду та контролю. Спробуємо зіставити обидва інститути за об'єктами, мето­дами та метою впливу.

181
Мета контрольної діяльності і мета нагляду збігаються. Ними є дотримання (виконання) законодавчих актів; понов­лення порушених діянням правовідносин; забезпечення притягнення винних до юридичної відповідальності. Якщо об'єктом контрольної діяльності є дії фізичних осіб у зв'яз­ку з виконанням ними юридичних актів, загальнообов'яз­кових правил, а також перевірка фактичної наявності то­вару, матеріальних цінностей, то нагляд має здійснювати­ся за законністю юридичних актів, загальнообов'язкових правил, інструкцій, інших актів. Контроль здійснюється за власною ініціативою контрольного органу. Методи кон­трольної діяльності включають як відмову у схваленні акта, так і скасування акта під час перевірки. Контроль може бути попередній, превентивний (до приведення акта до виконання), поточний (у вигляді перевірки, обліку, обсте­ження, фактичної ревізії, спостереження) та заключний (відмова у схваленні акта, скасування такого в ході пере­вірки). Для нагляду ж характерним є наступний контроль із зупиненням акта з вимогами усунення порушень зако­ну. До того ж, нагляд здійснюється за сигналом або ініціюється будь-якою організацією чи громадянином.

А. Парламентський нагляд здійснюється за ходом вико­нання затверджених програм і бюджету, за використовуван­ням позик, за забезпеченням конституційних прав, свобод, обов'язків громадян. Він проявляється у повноваженнях щодо контролю дій Уряду тощо.

Б. Адміністративний нагляд.

Президент має право “уеіо” щодо законів, прийнятих Вер­ховною Радою, з поверненням їх на повторний розгляд. Він скасовує акти Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України у ході реалізації своїх конт­рольних повноважень має право скасовувати акти міністерств, інших відомств та органів виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації, виконавчі комітети Рад здійснюють контроль за діяльністю підприємств (об'єднань) будь-яких форм власності, транспорту, за використанням природних ресурсів, за станом обліку, звітності, громадського порядку, за сплатою зобов'язань за платежами у бюджет, за радіаційним, санітарним станом на відповідних територіях.


182
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади контролюють стан реалізації актів, що ними видаються в межах галузі (відомства). З метою встановлення єдності у адмініструванні міністри наділяються правом нагляду за фун­кціонуванням всіх службових осіб та органів відповідної га­лузі, що включає скасування їхніх наказів, інструкцій, при­значення бухгалтерських, інших документальних ревізій, накладення дисциплінарних стягнень.

4. Державна контрольно-ревізійна служба — провідна фор­ма надвідомчого контролю, яка діє при Міністерстві фінансів і йому ж підпорядковується. Має організаційну структуру у вигляді Головного контрольно-ревізійного управління Ук­раїни, контрольно-ревізійного управління Криму, управлінь обласних, у містах Києві та Севастополі, контрольно-реві­зійних відділів (груп) у районах, містах, міських районах (Закон України від 26.04.93 р. “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”).

Завдання — здійснення державного контролю за витра­чанням коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і вірогідністю бухгалтерського обліку, звітності.

Державний контроль здійснюється у формах ревізій і пе­ревірок. У першому випадку — це документальний конт­роль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якого складається акт. Перевірка ж—це обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності, за ре­зультатами яких складається довідка або доповідна записка. Повноваження державної контрольно-ревізійної служби включають в себе право ревізій і перевірок як документів про рух цінностей, коштів, так і фактичної наявності цінностей;

безперешкодного доступу у будь-які приміщення; право при­пиняти на розрахункових рахунках операції; вимагати від ке­рівників проведення ревізій, опечатувати приміщення, каси, вилучати необхідні документи, одержувати від кредитних ус­танов (державних і комерційних) необхідні відомості, доку­менти, довідки про банківські операції і рахунки; одержувати пояснення, пред'являти вимоги щодо усунення виявлених порушень; стягувати на користь держави кошти, одержані внаслідок незаконних дій та порушень законодавства.

183
Органи державної контрольно-ревізійної служби мають право розглядати справи про адміністративні правопорушен­ня у сфері фінансової діяльності (ст.ст. 164(2), 234(1) Ко­дексу України про адміністративні правопорушення).

Державні спеціалізовані інспекції

До зовнішнього контролю належать і спеціалізовані орга­ни контролю. Ці органи створюються у галузях промисло­вості та фінансів, сільського господарства і охорони приро­ди, будівництва та збереження матеріальних цінностей тощо.

Суб'єктами цього контролю є державні інспекції: подат­кова, пожежна, автомобільна, в справах захисту прав спо­живача, з контролю за цінами, за вивозом матеріальних цінностей, за станом ядерної і радіаційної безпеки, за до­триманням стандартів, благоустрою, державна економічна інспекція тощо. До кола спецінспекцій належать інспекції гірничого технагляду, пробірного, сільськогосподарського, газового нагляду, котлонагляду, ветеринарного, рибного нагляду та ін.

Для правового статусу спецінспекцій характерно, що на­глядові функції за виконанням юридичних документів (спеціальних правил, обов'язкових вимог, умов держав­них обов'язкових стандартів, нормативів, інструкцій) по­єднуються з контрольними — за діями людей щодо вико­нання загальнообов'язкових правил.

Інспекції наділені правом проводити перевірки, обстежен­ня, рейди, зобов'язані брати участь у ревізіях, знайомитися і документами, вимагати пояснень з усіх видів порушень, вимагати від органів вищого рівня притягнення винних до відповідальності, давати приписи, що породжують юридичні обов'язки, наприклад, про усунення порушень законності і причин, які їм сприяють.

Кожна спецінспекція у своїх діях не має права втручатися у повсякденну роботу адміністрації підконтрольного об'єкта незалежно від форм власності, не може входити в оцінку ) оперативно-адміністративної діяльності адміністрації, а має провадити перевірку відповідно до питань свого профілю.

Адміністративно-наглядова діяльність органів міліції проявляється у перевірках дотримання громадянами і службовими особами, державними органами і об'єднаннями гро-

184­


мадян правил паспортної і дозвільної системи, торгівлі, гро­мадського порядку і безпеки, режиму надзвичайного стану, а також правил загальнообов'язкового характеру, що вста­новлюються місцевими Радами.

До порушників цих приписів застосовуються заходи адмі­ністративної відповідальності.

Деякими повноваженнями держконтролю наділено Анти-монопольний комітет, Фонд державного майна.

5. Загальний нагляд прокуратури

Закон України “Про прокуратуру” (1991 р.) називає на­гляд за точним та однаковим виконанням законів, який здійснюють органи прокуратури, вищим наглядом. Ця на­зва — принципова. Як зазначено вище, крім прокуратури, наглядом та контролем за точним виконанням юридичних приписів займаються й інші органи. Але нагляд чи конт­рольну діяльність вони чинять, так би мовити, від свого імені; прокурори ж здійснюють загальний нагляд від імені Верховної Ради (верховної влади).

Загальний нагляд обмежений функцією нагляду прокура­тури за відповідністю законам актів (причому актів у будь-яких формах — письмових, друкованих, усних) та дій усіх державних органів, об'єднань громадян, підприємств, уста­нов (незалежно від форм власності, підпорядкованості, при­належності), службових осіб та громадян.

На відміну від інших держорганів, яким надано наглядо­во-контрольні повноваження, прокурори здійснюють функ­цію загального нагляду, не будучи наділені правом застосу­вання прямих заходів впливу щодо усунення порушень за­конності у сфері виконавчої влади: не мають права скасову­вати акти управління, звільняти або призначати працівників, накладати на них дисциплінарні, адміністративні стягнен­ня; діють прокурори у формах, тільки цим органам влас­тивих.

Права органів прокуратури щодо піднаглядних органів і осіб відповідають їхнім обов'язкам. Прокурори мають пра­во, виконуючи функцію загального нагляду, зажадати на­дання документів та відомостей, безперешкодно входити до приміщень, здійснювати на місцях перевірку виконання за-

185
конів, вимагати від відповідних органів і службових осіб провадження перевірок і ревізій підпорядкованих об'єктів, вимагати від службових осіб і громадян пояснень письмових та усних з приводу порушень закону.

Законодавцем передбачено, що невиконання службовою особою законних вимог прокурора тягне за собою застосу­вання штрафних санкцій, передбачених законодавством про адміністративні правопорушення. Такі покарання можуть бути застосовані до службових осіб, які ухиляються від ви­конання законних вимог прокурора про проведення пере­вірок, ревізій, про виділення відповідних спеціалістів, про подання необхідних матеріалів прокурору. За ухилення від прибуття за викликом до прокуратури службові особи та громадяни також піддаються адміністративній відповідаль­ності (ст. 1858 Кодексу України про адміністративні правопо­рушення).

Об'єктами загального нагляду прокуратури є будь-які дер­жавні органи (Кабінет Міністрів, уряд Криму, міністерства, державні комітети, відомства, місцеві ради та їх виконкоми, інші органи місцевої адміністрації), об'єднання громадян, підприємства, установи, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, службові особи, гро­мадяни. Єдиний державний орган, щодо якого не може здійснюватися загальний нагляд, є Верховна Рада України.

Загальний нагляд прокуратури відрізняється ввд інших форм контролю (нагляду) і за специфічними методами. Проку­рорська перевірка — не планова ревізія і проводиться лише за сигналом про порушення законності, оскільки її завдан­ня не стільки у приверненні уваги до певних недоліків, скільки у виявленні порушника законності і притягненні його до передбаченої законом відповідальності.

Основним і специфічним для прокуратури засобом юри­дичного реагування на порушення законності у сфері ви­конавчої влади або органами місцевого самоврядування, приватними, комерційними структурами є принесення протесту з вимогою скасування юридичного акта чи при­ведення його у відповідність із законом, а також припи­нення незаконних дій керівників, службових осіб, віднов­лення порушеного права.

186

Протест приноситься прокурором, його заступником до органу, який видав акт, або до вищестоящого органу. Про­тест обов'язковий для розгляду та реагування протягом 10 днів. Про рішення, ухвалене у зв'язку з протестом, має бути повідомлено прокуророві. Принесення протесту зупиняє дію опротестованого акта.



У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися до суду з заявою про визнання акта незаконним. Заява до суду може бути подана протягом 15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення про­тесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правомочного акта.

Особа, яка увійшла з протестом, вправі відкликати його або зробити в ньому зміни до початку розгляду протесту в судовому засіданні, а в ході судового засідання вона може лише висловити іншу, ніж у протесті, думку.

Протест, принесений прокурором, може бути також відкли­каний або змінений вищестоящим прокурором.

Подання, на відміну від протесту, має запобіжний харак­тер. Це — письмовий правовий акт прокурора, що містить аналіз виявлених порушень законів у юридичних актах та діях піднаглядних органів. У поданні ставляться вимоги щодо усунення порушень, а також причин та умов, що їм сприя­ють, та притягнення до відповідальності винних осіб.

Не пізніше, як у місячний строк, має бути вжито відповід­них заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокуророві.

Залишення службовою особою без розгляду подання про­курора щодо усунення причин та умов, що сприяли скоєн­ню правопорушень, або несвоєчасна відповідь на подання тягнуть за собою адміністративну відповідальність згідно із ст. 1856 Кодексу України про адміністративні правопору­шення.

У разі порушення закону службовою особою або грома­дянином прокурор, його заступник, залежно від характеру порушення закону, виносить мотивовану постанову про дис­циплінарне провадження, провадження про адміністратив­не порушення або правопорушення кримінальної справи щодо цих осіб.

187


Постанова про порушення дисциплінарного проваджен­ня або провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноважною службовою особою або відповідним органом у 10-денний строк після її надход­ження. Про результати повідомляється прокуророві, що виніс постанову.

Письмовий припис про усунення порушень закону вно­ситься прокурором, його заступником органові чи службовій особі, які допустили порушення, або органові вищого рівня, або службовій особі, які правомочні усунути порушення.

Письмовий припис подається в разі, коли порушення за­кону має очевидний характер і може завдати суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи, громадянам, якщо його не буде негайно усунено. Припис підлягає негай­ному виконанню, про що повідомляється прокуророві.

Орган чи службова особа можуть оскаржити припис у вищестоящою прокурора, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом 10 днів. Рішення вищестоящого прокуро­ра є остаточним.

З метою захисту інтересів держави, а також громадян, котрі з поважних причин не мають можливості захистити свої права, прокурори вчиняють цивільні позови про відшкодування збитків, що завдано злочином.

6. Адміністративне право, що діє в Україні, традиційно зорієнтоване на романо-германську систему права, яка пе­редбачає підпорядкованість суду законові. Це означає, що судовий контроль завжди й виключно непрямий, оскільки контролюється не законність самих законів, а законність актів, заснованих на законах, та законність дій службових осіб, що виконують ці закони (для порівняння зауважимо, що, згідно з англосаксонською системою права, суд здійснює прямий контроль, оскільки сам творить право поряд із законом, а іноді й замість законодавчого органу).

Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої вла­ди здійснюється у двох формах (йдеться про суди загальної юрисдикції та арбітражні).

Це діяльність суду щодо вирішення адміністративних справ, яка пов'язана з перевіркою законності актів управ-

188


ління на підставі звернень зацікавлених осіб. Йдеться про справи, що виникають з адміністративно-правових відно­син: справи позовного та особливого провадження (про звільнення, житлові, про відшкодування збитків, завда­них неправильними діями службових осіб), справи по позовах держадміністрацій, органів самоврядування, влас­ника тощо, вирішуючи які суд обов'язково перевіряє доцільність, законність, обгрунтованість дій відповідних органів управління. Судові рішення при цьому або ска­совують, або змінюють незаконні акти виконавчої влади, або ж відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать закону.

Судовий контроль за законністю актів (дій) органів ви­конавчої влади має місце і тоді, коли законність того або іншого акта чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирі­шенням віднесених до компетенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судові доводиться оцінювати дії органів управління з погляду їхньої відповід­ності закону.

Отже, судовий контроль має ту особливість, що здійснюєть­ся у сферах, які недоступні деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності.

Органічним правом, формальним наслідком непрямого контролю, здійснюваного судом, є окремі ухвали та подан­ня, що приймаються судом (суддею).

Окрема ухвала не регулює матеріальних відносин, а дає відповідь на процесуальні питання або на питання, що ви­никають в ході розгляду судової справи.

Окрема ухвала має інформувати державні органи, об'­єднання громадян, комерційні та інші приватні структури про виявлені порушення закону, про причини, умови, що породили їх, повідомляє про необхідність вжиття заходів щодо усунення порушень і попередження таких надалі (ст.ст. 340 КПК та 235 ЦПК України). Специфікою цього судового акта є те, що ним суд не скасовує і не змінює протизаконні акти управління, а лише повідомляє, сигна­лізує про необхідність їх скасування і неповторення про­типравних дій надалі.

189
Подання судді має таку саму мету, але відрізняється від окремої ухвали єдиноначальним порядком, оперативністю, бо виноситься головою суду, членом суду, суддею у довільній формі, є наслідком узагальнення фактів порушення закон­ності щодо ряду справ поза судовою діяльністю або після судового процесу.

Залишення службовою особою без розгляду окремої ухва­ли суду чи подання судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону, так само, як і невчасна відповідь на окрему ухвалу (подання), є адміністративними проступками і тягнуть за собою адміністративну відпові­дальність.



Якщо судом встановлено ознаки злочину у діях службової особи, він має повідомити про це прокурора або ж поруши­ти кримінальну справу.

190


База даних захищена авторським правом ©res.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка