Юридичні акти управління поняття, походження, юридичне значення І ознаки актів управ­ління



Скачати 309.66 Kb.
Дата конвертації04.11.2016
Розмір309.66 Kb.
ЮРИДИЧНІ АКТИ УПРАВЛІННЯ

1. Поняття, походження, юридичне значення і ознаки актів управ­ління.

2. Відмінності актів управління від інших юридичних актів та управ­лінських рішень.

3. Класифікація управлінських актів.

4. Вимоги, що ставляться до правових актів управління. Наслідки невиконання вимог.

5. Припинення, зупинення, скасування, зміна актів управління.

1. Ведучи мову про походження юридичних актів управ­ління, слід відзначити, що поява їх стала об'єктивно необ­хідною, коли в управлінні функція вирішення (продукт законодавчої влади) професійно відокремилася від функції виконання (адміністративна влада).

Такі акти потрібні для виявлення державної волі, спрямова­ної на створення наслідків публічно-правової властивості.

Але множинність та ієрархічність, саморухливість і без­перервність управлінських відносин виключає їх тоталь­не і вичерпне врегулювання конституцією країни, зако­нами як органічними, так і поточними, а також норма­тивними актами уряду. Ось чому органи виконавчої вла­ди, здійснюючи у межах компетенції ті або інші функції управління, вирішуючи численні конкретно-індивіду­альні справи, з метою досягнення певного ефекту упов­новажуються на видання державно-правових владних актів (у повсякденному вжитку — акти управління). Управління завжди ототожнюється з цілеспрямованим впливом на об'єкт через акт управління (виконавчий механізм закону).

Щодо поняття “акт управління” у фаховій літературі здебільшого побутують два погляди. Традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, право­вим “одягом”, “оболонкою” управлінських рішень, будь-яких заходів, що проводяться урядом, іншими органа­ми виконавчої влади в галузях економіки, соціальній та адміністративній сферах. Ще у підручнику Євтихієва О.Ф. “Основи советского административного права” (1927 р.) стверджувалося, що адміністративні акти — юри-

84
дична форма вираження державної волі (органу, служ­бової особи). Таких самих поглядів дотримувалися й автори перших повоєнних підручників (Власов В.А. та Студенікін С.А.).

На рівні уявлень сьогодення формулює своє поняття акту управління Васильєв Р.Ф. Це, на його думку, вольова, влад­на дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі. Отже, акцент з форми перенесе­но на дію, хоча безперспективними є спроби розшарувати дві сторони одного і того самого явища. До речі, латин­ський корінь слова асі означає як форму, так і зміст (actum — документ, actus — дія).

Важливі ознаки юридичних актів управління такі. Це акти однобічного характеру і є формою виконавчо-роз­порядчої діяльності. При цьому виконавчий аспект актів визначається їхнім основним завданням (ним є реаліза­ція актів законодавчих органів), а розпорядчий — юри­дичним, владно-імперативним їхнім змістом. Із цього випливає й така ознака, як підзаконність актів управ­ління (див. нижче). Як особливість актів розглядаються і юридичні наслідки, до яких вони призводять. Або такі акти здатні встановлювати правові норми (нові прави­ла поведінки, загальнообов'язкові правила), або їх ви­дання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин, або з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани. Акт — прояв компе­тенції державного органу. Акти — юридичне обов'яз­кові. Їх виконання забезпечується матеріально, органі­заційними заходами, переконаннями, державним при­мусом.



2. Якщо законодавча і юрисдикційна діяльність держа­ви — це, так би мовити, її мислення, то дії держави — її адміністрування, здійснюючи яке, органи виконавчої влади використовують основну юридичну форму управління — акти.

Співвідношення видів державної діяльності, органів, що їх здійснюють, і юридичних актів різної природи можна показати в такий спосіб:

85


види державної діяльності

держоргани, що їх здійснюють

акти, що ними ви­даються

законодавча (пред­ставницька) влада

законодавчі (інші представницькі орга­ни)

закони та законо-подібні акти

адміністративна вла­да

органи державного управління

акти управління органів (службових осіб)

юрисдикційна влада

суди (Конституцій­ний, територіальні, арбітражні, а також

акти правосуддя; акти нагляду, акти контролю



прокурорські і конт­рольні органи)


Ієрархія юридичних актів органів влади та управління віддзеркалює ієрархію відповідних органів; можна просте­жити певну ступеневість між самими законами, законами та підзаконними актами, самими підзаконними актами і таким чином чіткіше визначити місце актів управління:

Законодавчі акти (Конституція, кодекси, органічні, поточні закони) Нормативні акти управління Індивідуальні акти управління Акти юрисдикційних, прокурорських, контрольних органів

Отже, переведення законодавчих приписів на “рейки” кон­кретного правозастосування здійснюють акти управління — домінанта всього ланцюга законовиконання. Саме через цю ланку в “просуваються” рішення будь-яких проблем еконо­мічних та суто організаційних, соціальних і кадрових.

За принципом “зворотного зв'язку” коригуючий вплив на акти управління та й на самі закони здійснюють акти юрисдикційних, прокурорських, контрольних органів.

З'ясуймо відмінності актів державного управління від інших юридичних актів — законів, судових і прокурор­ських актів, актів об'єднань громадян, службових та юри­дичних документів. Таке розмежування потрібне, оскіль­ки правові акти видають не тільки органи, що займаються

86
виключно реалізацією виконавчої влади, а й органи, що здійснюють діяльність, не пов'язану з управлінням.

І. Зупинимося на співвідношенні акту управління та за­кону — акта органу законодавчої влади.

Обговорюючи питання про співвідношення акта органу законодавчої влади, яким є закон, та акту державного уп­равління, зазначимо, що закон — абстрактне правило, мета якого — юридичне регулювання у загальних рисах суспіль­них відносин. Звідси — невизначене коло випадків, на які закон розрахований. Абстрагується закон і від конкретних життєвих обставин, осіб. Отже, за своєю ідеєю закон — юридична основа всіх правоположень, а за змістом своїм є мірою свободи кожного громадянина і межею влади кож­ного органу держави.

Акт управління, навпаки, має похідний від закону ха­рактер. Він видається тоді, коли про це прямо зазначено у законі. Акт управління пов'язаний з досягненням частко­вого результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться в акті, внаслідок чого акт управління має підзаконний характер — у ньому не може бути проявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.

Акт управління, як акт нижчої легітимності, не може змінити або скасувати закон. Проте норма права, що вста­новлена актом управління, може бути скасована або зміне­на законодавчим актом.

Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управ­ління не може вирішуватися питання, що за Конституцією належить до компетентних органів законодавчої влади. Тому незаконними є акти управління, видані органами вико­навчої влади, якими вносяться доповнення, уточнення, по­правки, корективи іншого характеру до будь-яких кодексів, інших актів законодавчої влади, норми яких регулюють (охороняють) суспільні відносини у відповідних регіонах чи галузях.

Історії взаємин законодавчої та виконавчої влад відомі періоди, коли останній надавалися законодавчі повнова­ження, що включали право ухвалювати акти, які мають силу закону, можуть зупиняти дію конкретних законодав-

87
чих актів (їхніх частин) або вносити до них зміни чи до­повнення (делеговане законодавство). Такого характеру акти, як відомо з новітньої історії, приймалися, наприк­лад, Тимчасовим урядом Французької республіки у 1944— 46 рр. Або ще зовсім недавно Кабінету Міністрів України законом було делеговано на визначений термін повнова­ження видавати декрети у сфері законодавчого регулюван­ня, зокрема з економічних і соціальних питань. Ці акти треба відносини до різновиду законодавчих актів, які відрізняються від інших законів тим, що їх видає вищий орган виконавчої влади.'

Окремого обговорення потребує питання про співвідно­шення юридичних актів управління та судово-юрисдик-ційних (процесуальних) актів, прокурорських актів, актів громадських об'єднань тощо.

II. Уже зазначалося, що актами управління у відповідній сфері встановлюються правові норми, створюються (зміню­ються, припиняються) відносини будь-якої юридичної властивості — цивільні, земельні, фінансові, трудові, адміністративні тощо.

Акти ж судових органів є процесуально-правовою фор­мою правосуддя, видаються у зв'язку з порушенням норм або з приводу вирішення юридичних суперечок про пра­во. Єднає два види юридичних актів те, що, маючи єдину конституційну, законодавчу базу (а суди працюють ще й на основі кодексів з цивільного, трудового, арбітражного, кримінального, адміністративного та процесуального пра­ва), вони містять правову оцінку юридичних фактів.

Проте судові акти не створюють правових норм подібно до актів органів виконавчої влади, а констатують право, його наявність чи відсутність, застосовують норми до кон-



_______________________________

1'Слово “декрет” запозичено з французької мови, де ним іме­нувалися не законодавчі акти, що проходять через представ­ницькі установи, а акти уряду, які видаються в порядку вер­ховного управління. А взагалі ця назва застосовується щодо актів особливого державного значення, коли потрібно підкрес­лити їхню важливість.

88
кретних випадків, осіб або, як у репресивному праві, кон­статується порушення не суб'єктивного права, а закону.



III. Акти органів прокуратури — протест, подання, при­пис, постанова — також є реагуванням на порушення за­конності. Цими актами не створюються норми права, що властиво для актів органів управління, юридичні відноси­ни ці акти також не породжують. Взагалі, суб'єкти актів управління — це організації, як державні, так і недержавні (у тому числі приватні), їх службові особи. Щодо актів правоохоронних органів, то чинити такі можуть тільки державні органи, визначені у законодавчих актах.

IV. Акти об'єднань громадян — акти колегіальні — мають силу лише для членів даної громадської організації чи партії. Вони забезпечуються заходами морального впливу. Дія ж багатьох актів управління, маючи одноособовий, одно­бічний, владний характер, поширюється далеко за межі органу, який їх видає, до того ж може забезпечуватися державно-примусовими заходами, що стимулюють виконан­ня вимог актів управління.

V. Акти управління і управлінські рішення мають як спільні риси, так і відмінності. Останні є проявом соціального уп­равління, підсумковою формою відповідного управлінсько­го циклу (стадії), його кульмінацією. Тематичне коло актів соціального управління, управлінських рішень дуже широ­ке. Це — програми і директиви, плани та прогнози, акти планування і рішення трудових колективів, наукові реко­мендації та методичні вказівки, технічні норми, умови, нор­мативи, правила, настанови тощо. До цього кола треба долу­чити і юридичні акти органів законодавчої та виконавчої влади. Деякі елементи внутрішньої структури останніх збігаються з такими самими у структурі управлінських рішень: мета, відпо­відальні виконавці, строки, засоби досягнення мети. Але, на відміну від юридичних актів управління, управлінські рішен­ня можуть мати будь-яку документальну форму, діапазон їхньої дії більш обмежений порівняно з державними актами, невиконання актів управління може тягти за собою застосу­вання юридичних санкцій, оскарження яких також передба­чено законодавством. Рішення ж управлінське не має ніяких спеціальних засобів захисту, крім права “загальної скарги”.

89
VI. Службові документи — це доповідні записки, звіти, довідки, доповіді (службові, наукові), акти, що підтверд­жують будь-які факти, події, дії, протоколи, акти інвента­ризації, списання матеріальних цінностей тощо. Ці доку­менти містять факти, відомості, які за певних обставин є підставами для видання юридичних актів управління. Це ж стосується і юридичних документів, які засвідчують пра­вовий статус осіб або їхнє право на будь-що (паспорт, диплом, посвідчення водія, ліцензія, декларація тощо).



VII. Адміністративні акти у випадках, коли ними регу­люється право державної власності, виступають як цивіль­но-правова подія і цим зближуються з цивільно-правовими угодами майнового характеру. Разом з тим, акти управління відрізняються і від цивільно-правових угод. Перші — од­нобічні владні волевиявлення держорганів, обов'язкові до виконання. Другі — результат погодження сторін, права і обов'язки яких регулюються нормами цивільного права. Такими двосторонніми актами є угоди оренди, поставки, страхування, купівлі-продажу тощо. У двосторонніх актах орган управління не здатний змінити або скасувати статус, що витікає з умов угоди. У однобічних актах їхній автор — орган управління — може на власний розсуд змінити, ска­сувати статус, зобов'язання, що встановлював акт.

Можна вважати адміністративними актами і акти гро­мадських об'єднань, приватних осіб (власників, їх органів) при умові здійснення ними прерогатив професійної служ­би та її відповідності чинному законодавству.

Отже, акти управління — це владні юридичні акти, що видаються колегіальне чи одноособове на підставі і на ви­конання законів та актів вищих органів виконавчої влади з метою практичного здійснення завдань та функцій уп­равління і спрямовані на встановлення, зміну чи припи­нення правових норм або встановлення, зміну чи припи­нення конкретних правових відносин.

3. Розгляньмо питання про види актів управління. Вони класифікуються за різними критеріями. Так, у літературі за адресатом актів їх поділяють на зовнішні та внутрішні (внутріорганізаційні), за рівнем самостійності — на ос-

90
новні, що мають “самостійну” юридичну силу, є “основ­ним будівельним матеріалом”, та залежні (вторинні). Інко­ли пропонують поділяти акти за змістом їхньої мети на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії — на акти територіального характеру і акти галузевого зна­чення або на стратегічні й тактичні; за формою — на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і не­формальні (нефіксовані, усні); за причинно-наслідковою ознакою — на ініціативні (творчі, авторські), запрогра­мовані (“пов'язані”) та акти, що викликаються настанням юридичних подій (стихійним лихом, дією непереборної сили тощо).

Але найуніверсальнішим, практично значимим є поділ актів управління на види залежно від їхніх юридичних влас­тивостей та суб'єктів права видання актів.

У першому випадку йдеться про нормативні акти. Це — основний вид актів управління, що не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки (правові норми будь-якої галузево-юридичної приналеж­ності). Це — акти-регулятори (установчі акти). Вони рег­ламентують суспільні відносини у певних сферах, є безпо­середнім механізмом реалізації законів. Нормативним ак­там властивий загальний характер (поширюються на всій території країни, у галузях, групах галузей, адресуються великим контингентам населення, працівників тощо) Конкретний адресат у таких актах відсутній. Їм притаман­на стабільність, їхня юридична сила зберігається незалеж­но від виконання приписів акта в часі.



Індивідуальні акти — другий вид актів у цій класифікації. Вони видаються для вирішення можливостями норм адмі­ністративного права конкретних управлінських справ та ситуацій. До них не застосовується вимога “загальної відо­мості”, як до нормативних актів, а стосуються вони конк­ретних дій, фактів, випадків, організаційних заходів, адре­суються конкретним особам і породжують індивідуальні правообов'язки (звідси і найменування — індивідуальні акти). Такі акти можуть застосовуватися тільки для регу­лювання відносин між суб'єктами, що перебувають у стані підпорядкування один одному.

91

Ці акти грунтуються на нормативних актах, реалізуючи останні в умовах конкретних життєвих випадків, юридич­них фактів. Отже, індивідуальні акти вичерпують себе од­норазовим застосуванням (звідси їхня друга назва — “акти застосування норм права”).



Особливий різновид юридичних актів управління — змішані або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні, інди­відуальні та ненормативні приписи. Наприклад, рішення ви­конкому обласної Ради з питань боротьби з епідемією можуть включати поряд з нормативними приписами індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи.

Нарешті, акти управління можна класифікувати за суб'­єктами права видання цих актів. Це — акти, що видаються Президентом, Кабінетом Міністрів, центральними та місце­вими органами виконавчої влади.

1) Президент України на основі і на виконання Консти­туції та законів України в межах своєї компетенції видає укази й розпорядження, які є обов'язковими до виконан­ня на території країни.

2) Кабінет Міністрів України, уряд Автономної Республіки Крим видають постанови і розпорядження на основі і на ви­конання законів, указів Президента, постанов вищого органу законодавчої влади та уряду України.

Постанови з важливих і принципових питань державно­го управління приймаються у колегіальному порядку. Вони є нормативними актами вищої юридичної сили. Для них обов'язкова письмова форма. Підписуються постанови прем'єр-міністром та міністром Кабінету Міністрів. З ме­тою надання їм широкого розголосу публікуються в офі­ційних виданнях.

Розпорядження — акти управління, що з точки зору юри­дичних наслідків поділяються на урядові розпорядження та звичайні адміністративні розпорядження. Перші можуть видаватися як одноособове (Президентом, Головою уря­ду), так і урядом. Другі — першими особами місцевої ви­конавчої влади. У зв'язку з останніми може бути вчинено цивільний позов (див. далі).

Норм права ці акти не встановлюють, набирають чин­ності з моменту прийняття, оскільки мають вирішувати

92
питання оперативного характеру. Урядові розпорядження в силу вимог життя та завдань управління можуть тлумачи­ти нормативні акти, на виконання яких видані.

Регулярною практикою є затвердження Кабінетом Міністрів положень і статутів (постановами) з наданням їм чинності нормативних актів. Положення — це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії централь­них галузевих органів, інших урядових установ або органі­зації будь-якого аспекту господарського, оборонного, куль­турного, адміністративного будівництва.

Статутами йменуються нормативні акти, що визнача­ють форми й методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі (статути залізниць, зв'язку, внутрішнього водного транспорту, дисциплінарні статути) або визнача­ють організацію, права, обов'язки об'єднань громадян (ста­тут житлово-будівельного кооперативу або товариства при­ватних власників квартир), приватних структур.

Вступ акта управління до законної сили — той момент, коли він набуває характеру незаперечності (рус. непререкаемость) або як кажуть, формальної істини. Одні акти набувають чин­ності з моменту їх постановлення, інші — при настанні пев­них умов.

Щодо порядку введення у дію указів і розпоряджень Пре­зидента України, то слід зазначити, що указ набуває чин­ності з дня його підписання, якщо інше не встановлено у самому указі. Розпорядження Президента набуває чинності з дня його підписання. Офіційним виданням, в якому пуб­лікуються акти Президента, є “Відомості Верховної Ради України”. Вони публікуються також у деяких періодичних виданнях.

Постанови уряду публікуються в “Офіційному віснику Ук­раїни” та періодичній пресі, оголошуються по радіо, телеба­ченню. Термін введення постанов у законну силу має бути зазначений у самій постанові. У тому разі, коли в постанові Уряду не вказано терміну введення її в дію, вона набирає чинності з моменту її прийняття.

Акти, що містять загальнообов'язкові правила, виконан­ня яких гарантується адміністративною відповідальністю, на­бувають законної сили через 10 днів з дня опублікування.

93
3) Міністри, голови державних комітетів, керівники відомств видають накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на ви­конання діючих законів, а також урядових постанов і роз­поряджень.



Наказ — пряме, обов'язкове для виконання веління органів виконавчої влади (їхніх керівників) щодо певної фізичної або юридичної особи (осіб), що містить вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утримання від неї.

Накази мають задовольняти таким умовам:

— по-перше, виходити від начальника як провідника дер­жавної волі, а отже відповідати чинному законодавству;

— по-друге, носити характер однозначного, обов'язко­вого до виконання веління і видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може предста­вити свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він має його виконувати під загрозою юридич­них санкцій.

Накази, залежно від характеру сформульованих у них ви­мог, поділяються на три види: накази, що стосуються за­гальних та організаційних питань управління; накази з ви­робничо-технічних питань; накази з питань особового скла­ду (“кадрові”).

Найважливіші накази (накази міністра по галузі, накази про введення у дію або затвердження статутів, інструкцій тощо) є нормативними, бо містять норми права, запро­ваджують юридичні відносини.



Інструкція — відомчий нормативний акт управління, яким встановлюється процедура, роз'яснюються умови застосу­вання будь-якого законодавчого чи нормативного акта. Звідси її похідний, вторинний характер.

Інструкція — акт, розрахований на багаторазове застосу­вання. Управлінською практикою вироблено кілька видів інструкцій. Загальні — встановлюють порядок плануван­ня, контролю, накопичення, обробки, зберігання, аналі­зу, передачі інформації і т.д. Такі інструкції використову­ються для більш ефективного застосування складних актів з широким інформаційним вмістом, багатостадійним ру­хом. Вони створюють механізм реалізації таких актів. Мето-

94
дичні інструкції подають інформацію про порядок, методи виконання певної роботи. Це, наприклад, інструкції щодо виявлення додаткових виробничих потужностей, обраху­вання економічної ефективності нової технології та ін.

Особливе місце займає посадова інструкція — документ, важливий при вирішенні питання про юридичну відпові­дальність службової особи та скоєння саме службових зло­чинів або аналогічних адміністративних правопорушень, оскільки ставити за вину службовій особі порушення відпо­відних службових повноважень можна за умови, якщо службова особа наділена такими повноваженнями юридично.

При розгляді у судах та органах адміністративної юрис­дикції справ про службові злочини і проступки до них мають долучатися копії інструкцій та аналогічних доку­ментів, що розкривають характер повноважень службової особи, а органами, які розглядають ці справи, має бути з’ясована і доведено, що дії (бездіяльність) винної особи перебувають у зв'язку з її службовими повноваженнями.

Рішення — це правовий акт управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Такий акт прийма­ють виконавчі комітети Рад, колегії міністерств і відомств.

Рішення виконкому може мати й індивідуальний харак­тер (вирішення питання про приватизацію житла, земель­ної ділянки, опіку тощо). Підписується рішення головою та керуючим справами виконкому.

Рішення — це заключні акти в процесі розгляду, розв'я­зання якихось управлінських питань, і вони мають місти­ти відповіді на ці питання.

Розпорядження — акт управління, який приймається в одноособовому порядку. Це заява про те, що даний закон або інший нормативний акт має бути застосований до відо­мого конкретного випадку. Отже, розпорядження ототож­нюється з вимогою. Його юридична сила залежить як від характеру питань, що вирішуються, так і від конкретного носія владних повноважень — автора розпорядження.

Розпорядження, яке приймається від імені виконавчого комітету його головою для оперативного вирішення пи-

95
тань, що у принципі розв'язані рішенням цього органу має індивідуальний характер, якщо його видано для внутріапаратного вжитку.

Керівники відділів, управлінь, інших підрозділів у складі виконкомів видають накази, які є актами індивідуального характеру, та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру,

Акти керівників підприємств та установ — накази, розпорядження, інструкції — мають індивідуальний характер, конкретизуючи застосування відповідних нормативних актів. Отже, в ієрархії актів управління можна помітити три рівні.

Ієрархія юридичних актів у сфері виконавчої влади:



Законодавчий рівень

Конституція

Закони: органічні закони, кодекси, поточні за­конодавчі акти



Нормативний рівень

Укази

Постанови Кабміну

Розпорядження: урядові чи голови місцевої держ­адміністрації

Постанови міністерства (держкомітету) Інструкції міністерства (держкомітету) Накази міністерства (держкомітету) (з найваж­ливіших питань)




Індивідуально-розпорядчий рівень

Указ Наказ

Розпорядження Робоче завдання Наряд




4. Вимоги, що висуваються до актів управління, можна поділити на вимоги загального характеру, спеціально-юри­дичні та організаційно-технічні.

А. Серед загальних вимог чільне місце посідає застосування системного підходу до вироблення (конструювання) приписів юридичних актів управління. При цьому сфера управління має розглядатися як система (об'єкт управління, його суб'­єкти, відповідні зв'язки, їхня структура, режим відпові­-

96
дальності тощо). Системний підхід до того ж передбачає врахування при опрацюванні, прийнятті акта існування та впливу різних чинників — політичних і економічних, тех­нічних та організаційних, матеріально-речових і фінансо­вих, кадрових та соціально-побутових, етнічних і мораль­них, багатьох інших.

Досвід управління дає чимало прикладів, коли ігнору­вання вимог системного підходу при конструюванні, прий­нятті та впровадженні управлінських актів, відсутність ком­плексного обгрунтування запровадженого заходу може при­звести до небажаних наслідків, гальмує актом досягнення мети.

Під системою у методології науки управління розуміють комплекс окремих елементів, що виконують сукупність взаємопов'язаних дій для досягнення загальної мети.

Виділяють принцип і метод.

Вихідним принципом системного підходу є погляд на будь-який об'єкт управління як на систему, що складаєть­ся з кількох елементів (підсистем). При такому підході ста­виться завдання з'ясувати та врахувати для обгрунтування акту управління ті зв'язки і відносини, які склалися між цими елементами (підсистемами). Важливим тут стає підпо­рядкування локальної мети кожної підсистеми загальній кінцевій меті. Мета (бажаний, запланований результат) досягається постановкою (досягненням) реального еконо­мічно та організаційно обгрунтованого завдання (затрати). Отже, й останнє має бути диференційоване на окремі зав­дання, що відповідають локальним цілям. Тут же мають передбачатися заходи щодо відповідальності конкретних виконавців за реалізацію завдань та часткових вирішень окремих підпроблем (частин програми).

Цей принцип дозволяє на основі рішень конкретних підпроб­лем (часток загальної проблеми) перейти до вироблення за­гального рішення всієї проблеми (програми) через синтезу­вання окремого у єдину, магістральну мету, а також відповід­них завдань для її досягнення.

Отже, системний підхід побудований на де композиції складної проблеми на більш елементарні під проблеми, на залученні найоптимальніших спеціальних методів для їх
97

вирішення і, нарешті, синтезуванні часткових рішень у загальне вирішення проблеми.

Головним методом системного підходу є зіставлення й оцінка альтернативних варіантів рішень, вибір найкращого варіанту на основі науково обгрунтованих розрахунків ефективності, витрат, ризику тощо, їх послідовного зіставлена з урахуванням усіх плюсів та мінусів. На цій основі і визначається найкращий варіант.

Метод системного аналізу робить доступним, доцільним застосування математичних критеріїв оптимальності, статі стичного і логічного методів.

Застосування системного підходу доцільне, коли керівник має перед собою проблему нечіткого, невизначеного генезису, коли він зіштовхується із необхідністю розв'язання довготривалих широких проблем соціально-економічного, політичного характеру, а також в умовах різкої “дорожнечі” помилкових рішень в умовах тотальної кризи.

Елементи і методи системного аналізу застосовуються на кожному кроці у повсякденному житті, у побуті і через те можуть мати цілком утилітарне значення.

До загальних вимог, що висуваються до актів управління, | треба віднести Їх об'єктивну необхідність, актуальність та стабільність.

Акти мають бути виправданими, об'єктивно необхідними і на даний історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів — про­цес природний, бо правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку продуктивних сил краї­ни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захи­сту. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу. Так, поширення ринкових відносин у сферах власності, виробництва, розподілу, зап­роваджене законодавством про власність та підприємницт­во, оренду, землю та приватизацію, поставило на порядок денний скасування величезної кількості юридичних актів, які перешкоджали цим процесам розвитку.

Воднораз у практиці державного управління потрібно збе­рігати співвідношення між так званою “живою” управлінсь-

98
кою працею (нові норми, стосунки, структури, статуси, що народжуються), та нормами, заборонами, зв'язками, традиці­ями, звичаями, трудовими навичками, які склалися раніше й стали часткою об'єктивної, навколишньої реальності подібно до робочої сили, основних засобів виробництва тощо. Ця, так би мовити, “колишня мертва” праця, маючи безособовий ха­рактер, спрацьовує незалежно від індивідуальних її носіїв. Тому зміна суб'єктів управлінських відносин не завжди і не обов'язково означає потребу у зміні актів, що ними видава­лися, а також у підтвердженні їхньої обов'язковості, легітимності. Такі заходи, не будучи політичне і юридичне обгрун­тованими, могли б призвести до дестабілізації законодавства.

З іншого боку, не можна без потреби змінювати, виправля­ти, скасовувати акти управління. Нестача юридичних регуля­торів та заборон може бути такою ж небезпечною (призво­дить до свавілля, анархії, дезорганізації), як і їх надмірність. Зайве “зарежимлювання” суспільних відносин, бажання втис­нути їх у “прокрустове ложе” юридичних норм теж не прине­суть користі. Звідси — зниження ініціативи, оскільки уп­равлінці будь-що прагнуть уникнути конфлікту із законом і не брати на себе відповідальність. Зрозуміло, що роль важеля тут має відігравати принцип “розумної достатності”.

Акти управління мають також відповідати вимозі інформа­ційної місткості: має забезпечуватися повнота, оперативність, вірогідність і актуальність інформації, що включається до акту управління.

Б. Спеціальні юридичні вимоги щодо актів управління виті­кають із приписів Конституції, законодавства України, міжна­родних актів та угод.

Це, по-перше, підзаконність актів управління. Вона вияв­ляє себе у тому, що юридична сила акту управління пере­дається йому законом або нормативним актом органів ви­конавчої влади вищого рівня. Тому управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам зако­нодавчого акта, на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні ви­являти свою юридичну дію.

Інший аспект незаконності — це видання актів управлін­ня у межах компетенції державного органу. Порушення меж


99

правового регулювання, яке визначене органу законодав­чим актом, робить акти цього органу (службової особи) незаконними, а отже, недійсними. Акти управління є не­компетентними, коли їх автори беруть на себе повнова­ження інших органів державного управління або порушу­ють повноваження законодавця, суду; якщо йдеться про узурпацію влади (приватний власник, наприклад, своїми актами приймає адміністративні рішення чи встановлює правові заборони або дозволяння); коли акт, що має задо­вольняти суспільний інтерес керівника, що видає акт з корисною метою, щоб, скажімо, підтримати підприємця і усунути конкурентів; коли акт управління входить у про­тиріччя з законом, скасовує чи обмежує чиїсь права (обо­в'язки), що законом нормовані.

Гарантією дійсності актів управління є презумпція пра­вильності актів — вони діють доти, доки їх не скасовано (або зупинено) у порядку, передбаченому законодавством.

Акти управління з питань, що зачіпають інтереси місцево­го населення, мають прийматися після обговорення їх про­ектів населенням.

Проект акта управління має пройти чотири стадії — підго­товка проекту акта; узгодження проекту (візування); прий­няття; доведення до виконавців.

Для збереження правильного співвідношення між юридич­ною формою і змістом управління, яке диктує форму акта, слід дотримуватися певного процесуального правила: акт може бути скасований лише в тому порядку, у якому його було видано і оформлено. Процедура “просування” проекту на ска­сування акта така сама, як і процедура прийняття його.

В. Організаційно-технічні вимоги полягають у дотриманні правил оформлення актів управління.

Дотримання форми актів — одна з перших умов їхньої правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній дер­жавній системі діловодства.

Правова форма акту управління — це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу в письмових актах (усере­дині їх).

100
Зовнішній вияв актів управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов'язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, Положеннях, Статутах, Кодексах. Така ж форма обов'язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кад­рових питань.

Видання актів з порушенням правової форми завдає знач­ної шкоди режиму законності, оскільки самодіяльні, “хатні” акти не передаються до наглядових органів та органів дер­жавної статистики, а це утруднює нагляд та звітність.

Із метою впорядкування видання нормативних актів (по­станов, наказів, інструкцій), що зачіпають соціально-еко­номічні, політичні, особисті права, свободи й законні інте­реси громадян, а також актів міжвідомчого характеру, вони подаються на державну реєстрацію до органів Міністерства юстиції і через 10 днів після цього (якщо не встановлено пізнішого строку) набувають чинності.

Проекти правових актів управління до їхнього прийняття (затвердження) мають узгоджуватися з певними органами (їхніми представниками — службовими особами). До кола цих органів входять зацікавлені органи, служби координа­ційно-контрольні, юридична та фінансова. Саме від них і слід отримати візи (“віза” — підтвердження згоди на відпо­відальність за наслідки дії акта) на проект акта.

Організаційно-технічні вимоги включають також дотри­мання реквізитів у складі актів, відсутність яких позбавляє акти юридичної сили. Це — найменування акту (номінація), вказівки на виконавців (адресатів), авторів акта, дані про голосування по проектах актів колегіальних органів, дата прийняття, строки виконання, лінгвістичні вимоги, естетичні критерії (зовнішній вигляд акта), підписи, печатки, інші знаки автентичності акта.

Організаційно-технічні вимоги включають також дотри­мання реквізитів у складі актів, відсутність яких позбавляє акти юридичної сили. Це — найменування акту (номінація) вказівки на виконавців (адресатів), авторів акта, дані про го­лосування, дотримання правил скликання, кворуму, резуль­тати голосування по проектах актів колегіальних органів, дата прийняття, строки виконання, лінгвістичні вимоги, естетичні

101
критерії (зовнішній вигляд акта), підписи, печатки, інші знаки автентичності акта.

Юридичні наслідки невиконання стосуються вимог спеці­ально юридичного та організаційно-технічного характеру.

Акти, видані з порушенням вимог, які до них ставляться, є дефектними. Залежно від характеру й ступеня дефектності акти управління поділяються на заперечні і нікчемні.

Види дефектних актів:

— акти первісне нікчемні;

— акти нікчемні в силу оспорювання;

— акти відносно недійсні (заперечні).

Первісне нікчемні (асtus nullus — “не акти”) є акти управ­ління, які не породжують юридичних наслідків із самого свого виникнення. Їхня цілковита абсурдність і юридична неспроможність настільки очевидні, що вони не піддають­ся будь-якому виправленню, їхні вади ніколи та ніяким чином не можна усунути. Первісне нікчемними можна назвати акти, які містять вказівки на скоєння протизакон­них кримінальне карних дій. Це, скажімо, акти, якими виконавців примушують до зради, до дій, що підривають суверенітет країни, до насильницького повалення консти­туційного ладу тощо. Серед первісне нікчемних можна назвати акти, вчинені за браком волі суб'єкта, коли наказ, розпорядження видається службовою особою у стані нео­судності або під психічним, фізичним примусом.

Всі зазначені акти є недійсними з дня їх видання і анулю­ються не тільки на майбутнє, а й втрачають дію у минулому, з того дня, коли прийняті. Вони не спричиняють правових наслідків навіть і без скасування їх особливою постановою органу влади або управління чи за протестом прокурора, рішенням суду.

Акти, нікчемні в силу оспорювання, це такі, що видаються з порушенням компетенції за предметами та обсягом правового регулювання. Як приклад акта недійсного в силу оспорюван­ня, можна навести акт керівника державної податкової адмі­ністрації про заборону податковим органам застосовувати адмі­ністративні штрафи до суб'єктів підприємницької діяльності, що не користуються при розрахунках електронно-касовими апаратами, тому що припинити (або зупинити) дію статей

102
Кодексу про адміністративні правопорушення, якими вста­новлено таку відповідальність підприємців, здатна лише Вер­ховна Рада. До таких актів слід відносити і акти, адресовані непідпорядкованим, непідконтрольним органам. Наприклад, таким є розпорядження Голови місцевої держадміністрації, яким прокурора введено до комісії по перевірці законності видачі посвідчень ліквідаторів або наказ начальника підрозділу міліції застосувати до громадянина заходи фізичного при­мусу, що не передбачено Законом про міліцію та відповідни­ми нормативними актами. До нікчемних можна віднести і наказ керівника держоргану, яким він заборонив своїм підлег­лим звертатися без його дозволу до органів виконавчої влади вищого рівня, до джерел масової інформації. Цим актом пору­шено конституційне право громадян на звернення, скарги з будь-яких приводів, до будь-яких органів, у будь-який час.

Акти, про які йдеться вище, мають оспорюватися у по­зовному порядку до суду, бути предметом прокурорського протесту, скасовуватися вищестоящими органами.

Акти заперечні — це такі, які містять окремі незаконні по­ложення або технічні помилки; акти, в яких відсутні окремі реквізити; акти, видані з порушенням процедури, без належ­ного кворуму і т.д. Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незаконних приписів повертає їм правову усталеність. Інструментом заперечення дійсності цих актів можуть стати протести прокурора, відповідні дії вищих владних і виконавчих інстанцій.



5. У чинності актів управління розрізняють чотири юри­дичні стани: припинення, зупинення, зміна, скасування дії актів.

Припинення — дія закономірна, така, що не зумовлена будь-якими екстраординарними подіями. Назвемо підстави для при­пинення дії актів:

а) загально прийнято, що із введенням у законну силу нового акта управління автоматично припиняє свою силу акт з того самого питання, виданий раніше, хоча б у новому і не містилася вказівка на його припинення. На практиці ж для формального припинення застарілих актів вироблена процедура, що включає стадії, про які йшлося вище;

103
б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення мети, поставленої перед актом (реалізація правових відносин, виконання приписів акта та ін.);

г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав та обов'язків).

Зупинення, як і скасування актів управління, обумовлюєть­ся їхньою незаконністю, передбачає ліквідацію порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.



Зупинення дії незаконних актів — тимчасовий правовий захід, що передує процесові оспорювання законності акта в судовому порядку. Сперечання між адміністративними органами, між ними, й іншими громадянами, між ними й органами місцевого самоврядування вирішуються у суді. Так, органи місцевого самоврядування мають право звер­татися з позовом до загального або арбітражного суду щодо визнання недійсними актів інших державних органів і до прийняття судом рішення зупиняють дію оскаржуваних актів на підвідомчій території. Не виключається, що су­перечки та конфлікти з приводу актів управління можуть вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створен­ня паритетних комісій.

Зупинення дії незаконних актів управління є прерогати­вою також органів з надвідомчими наглядовими повнова­женнями. Таким є зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.



Зміна приписів акта може виявлятися стосовно заперечних актів, коли є потреба доредагувати окремі приписи, уточни­ти, доопрацювати реквізитарну частину цих загалом право­мірних актів.

Скасування правового акта виявляється у визнанні нечин­ним цілого акта або окремих його приписів, положень (запе­речні акти).

Скасовувати неправомірні акти можуть орган законодавчої влади (Верховна Рада), глава держави, вищий орган держав­ного управління (Кабінет Міністрів), суд районний, міський чи арбітражний (у позовному порядку), вищестоящі органи виконавчої влади (міністерства, відомства, голови місцевих держадміністрацій), Ради, їх виконкоми.


104Актами, що їх мають скасовувати зазначені вище органи, є відповідно: постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, уряду Автономної Республіки Крим, акти міністерств, відомств, голів державних адміністрацій, відділів виконкомів, а також підприємств, об'єднань (їх службових осіб), що належать до комунальної власності.

Нову позицію щодо правових наслідків видання актів уп­равління, визнаних нечинними, запропоновано Законом України “Про власність” (ст. 57): якщо в результаті видання акта управління, що не відповідає законові, порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користуван­ня чи розпорядження належним їм майном, такий акт виз­нається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду.

Таким чином, склалося два порядки скасування актів уп­равління. Щодо скасування внутрішніх актів, то тут пере­важно діє адміністративний (вертикальний) порядок. Інша справа — акти зовнішньої дії (територіальні), що можуть скасовуватися у судовому порядку, тобто за позовом.

Юридичні наслідки видання неправомірних актів — це не тільки їх припинення або скасування. Мають анулюватися, розпадатися і конкретні правовідносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Мають бути скасовані також акти, видані на виконання такого акта (вто­ринні, “похідні” акти).

Поновлюються у первісному стані стосунки майнового по­ходження, що знаходить вираз у поверненні грошей чи кош­товностей, у поновленні на роботі звільнених працівників, у скасуванні накладених покарань (повернення грошових сум, конфіскованих предметів або їхньої вартості тощо). Збитки, завдані актом, що визнаний нечинним, за позовом власника підлягають відшкодуванню за рахунок коштів відповідного органу управління (Закон України “Про власність”, ст. 57).

Крім так званих матеріальних наслідків скасування актів управління, мають діяти й наслідки завдавання моральної шкоди актом управління. У законодавстві поняття мораль­ного збитку, по суті, не розкрито. Практика ж вказує, що таким можуть стати психічні чи фізичні страждання у зв'яз­ку з порушенням (обмеженням) прав, інтересів, звичайного Душевного стану і способу життя людини. Моральна шкода

105
виявляється у почутті страху, у приниженні, у втраті робо­ти, особистого чи робочого часу, ділової репутації грома­дянина або у неможливості займатися громадським жит­тям і т.п. Наслідками є вибачення безпосереднє, письмове, через пресу органам та особам, яким завдано збитків будь-якого характеру.

Про можливість відшкодування фізичним чи юридичним особам моральної (немайнової) шкоди йдеться лише тоді, коли право на її відшкодування передбачено у конкретних законодавчих актах: ст.ст. 7, 440 (1) ЦКУ, Законами про інформацію, захист прав споживача, авторських прав, відшко­дування шкоди, що завдано незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду тощо. Мінімальний розмір відшкодування за моральну шкоду — п'ять мінімальних заробітних плат, а максимальний — зале­жить від розсуду судді (ст. 440 (1) Цивільного кодексу Ук­раїни).



106


База даних захищена авторським правом ©res.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка