Правове регулювання



Скачати 399.26 Kb.
Сторінка1/3
Дата конвертації06.05.2016
Розмір399.26 Kb.
  1   2   3
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА


МУЗИКА Оксана Анатоліївна
УДК 336.2

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

НЕПОДАТКОВИХ ДОХОДІВ

МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право

і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2005

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному інституті фінансового права

Національної академії державної податкової служби України.

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор,

академік Академії правових наук України

ВОРОНОВА Лідія Костянтинівна,

Науково-дослідний інститут фінансового права Національної

академії державної податкової служби України,

заступник директора з наукової роботи.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

ПАЦУРКІВСЬКИЙ Петро Станіславович,

Чернівецький національний університет імені Юрія

Федьковича, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук

НЕЧАЙ Анна Анатоліївна,

Український інститут фондового ринку при Київському національному

економічному університеті, доцент кафедри фондового ринку та

корпоративного управління.



Провідна установа –

Національна юридична академія України імені Ярослава

Мудрого Міністерства освіти і науки України,

кафедра фінансового права, м. Харків.

Захист відбудеться 28 квітня 2005 р. о 10 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному

університеті імені Тараса Шевченка за адресою:

01017, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського

національного університету імені Тараса Шевченка

(01017, м. Київ, вул. Володимирська, 58).
Автореферат розісланий 22 березня 2005 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.Г. Шукліна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ


Актуальність теми дослідження. Серед фінансових правовідносин між державою та органами місцевого самоврядування важливе місце посідають відносини щодо формування доходної частини місцевих бюджетів. Однак, незважаючи на те, що фінансовою основою місцевого самоврядування є саме доходи місцевих бюджетів, проблеми останніх у юридичній літературі всебічно не проаналізовані, цілий ряд питань залишаються нерозкритими чи спірними. Потребують глибокого вивчення доктринальні положення щодо місця інституту бюджетних доходів у системі фінансового права; існує необхідність узгодження та вдосконалення термінологічного апарата, який має використовуватися при формулюванні відповідних фінансово-правових норм; у науці фінансового права неоднозначно висвітлюються проблеми поділу доходів на власні, закріплені і регулюючі доходи, а також критерії розмежування доходів на податкові та неподаткові; потребує дослідження фінансово-правовий аспект поняття міжбюд­жетних відносин і сфери існування такого виду регулюючих доходів, як між­бюджетні трансферти; належним чином не проаналізовані питання щодо фінансового вирівнювання мінімальної бюджетної забезпеченості місцевих бюд­жетів тощо. Все це у своїй сукупності зумовлює актуальність дисертаційного дослідження.

Проблеми правового регулювання доходів місцевих бюджетів України набули неабиякого значення у зв’язку з прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України (далі – БК України), Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” від 1 липня 2004 р. і розробкою проекту Податкового кодексу України.

Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові здобутки, зокрема, таких вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів, як С.С. Алексєєв, В.І. Андрейцев, Д.А. Бекерська, В.В. Бесчеревних, Л.К. Воронова, Н.В. Воротіна, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, К.Г. Грищенко, І.Б. Заверуха, О.Б. Заверуха, Н.К. Ісаєва, С.Т. Кадькаленко, М.В. Карасьова, Т.В. Конюхова, Ю.О. Крохіна, М.Н. Кузьміна, М.П. Кучерявенко, І.Г. Кутафіна, О.О. Майданник, А.А. Нечай, Ю.А. Ровінський, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, О.Г. Пауль, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, Л.А. Савченко, А.О. Селіванов, А.Д. Селюков, Н.В. Сидорова, І.А. Сікорська, Н.І. Хімічева, А.І. Худяков, С.Д. Ципкін, В.А. Шаврін.

При дослідженні питань формування місцевих бюджетів були використані праці сучасних вчених-економістів О.Д. Василика, В.П. Вишневського, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, М.І. Кульчицького, П.В. Мельника, Л.Л. Осипчук, М.В. Романовського, М.П. Хохлова, Н.А. Ширкевич; вивчений творчий спадок таких вчених-фінансистів ХІХ – початку ХХ ст., як Е. Берндтс, Г. Болдирєв, П. Гензель, С. Іловайський, П. Кованько, А. Котляревський, В. Лебедєв, М. Мітіліно, І. Озеров, І. Патлаєвський, Ф. Сиромолотов, М. Сірінов, М. Соболєв, М. Сперанський, В. Твердохлєбов, Г. Тіктін, М. Тургенєв, І. Янжул та інші.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація пов’язана з темою Науково-дослідного інституту фінансового права “Розробка нормативно-правових засад справляння платежів за користування надро-земельними ресурсами” (номер державної реєстрації – 0103V005476).

Мета і завдання дослідження. Головна мета праці – комплексне розроблення концептуальних фінансово-бюджетних проблем, пов’язаних із надходженням неподаткових доходів до місцевих бюджетів України, та формування на цій основі пропозицій щодо подальшого вдосконалення вітчизняного законодавства у зазначеній сфері.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі основні завдання дисертаційного дослідження: виявити й актуалізувати проблемні питання фінансово-правового інституту бюджетних доходів; з’ясувати поняття та характерні риси доходів місцевих бюджетів; дослідити класифікацію доходів місцевих бюджетів; визначити правову природу неподаткових доходів місцевих бюджетів; проаналізувати стан нормативно-правового регулювання власних, закріплених і регулюючих неподаткових доходів місцевих бюджетів України; вивчити зарубіжний досвід правового регулювання окремих неподаткових доходів місцевих бюджетів.

Об'єкт дослідження – суспільні відносини у сфері правового регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України.

Предметом дослідження є нормативно-правові акти, що регулюють сус­пільні відносини у сфері неподаткових доходів місцевих бюджетів України, акти зарубіжного законодавства, практика їх застосування.

Автором використані такі методи дослідження: історико-правовий (застосовувався при аналізі деяких аспектів генезису інституту доходів місцевих бюджетів у нашій державі); метод системно-структурного аналізу (за його допомогою досліджені ознаки доходів місцевих бюджетів, зокрема, неподаткових доходів, а також проаналізовані положення фінансово-правової доктрини – щодо місця доходів місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів тощо); метод формально-догматичного аналізу (з його використанням здійснене тлумачення відповідних фінансово-правових норм та окремих термінів); порівняльно-правовий метод (надав можливість дослідити ступінь законодавчої регламентації питань неподаткових доходів місцевих бюджетів у фінансовому законодавстві інших країн).

Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, контрольно-рахункових органів (зокрема, Рахункової палати, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України), а також матеріали місцевих фінансових органів про практику надход­жень неподаткових доходів до місцевих бюджетів, про порушення, що існують у цій сфері. Для їх аналізу використовувався статистичний метод дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням проблем правового регулювання неподаткових доходів місцевих бюджетів України, що здійснене у вітчизняній доктрині вперше. На підставі результатів дослідження здобувачем особисто сформульовані та обґрунтовані нові наукові положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист:

1. З урахуванням положень вітчизняного та зарубіжного законодавства,
ґрунтуючись на аналізі фінансово-правової доктрини про інститут державних (публічних) доходів, визначені та розкриті ознаки доходів місцевих бюджетів (щорічне їх встановлення (визначення) нормативно-правовими актами про
бюджет (законом про державний бюджет і рішеннями органів місцевого самоврядування про місцевий бюджет); грошове вираження та надходження доходів; законний характер джерел надходжень – всі ці джерела чітко визначені в законі; головне призначення доходів місцевих бюджетів – забезпечення виконання програм місцевого значення). Наведені ознаки дозволяють розкрити співвідношення доходів місцевих бюджетів із суміжними бюджетно-правовими категоріями, зокрема, із місцевим фондом коштів, доходною частиною бюджету, надходженнями до бюджету, місцевими бюджетними ресурсами, фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування.

2. Сформульоване таке визначення доходів місцевих бюджетів – це грошові надходження, що отримуються за рахунок різноманітних джерел, види яких визначені в БК України, а розміри встановлені щорічними законами про дер­жавний бюджет і рішеннями про місцевий бюджет, та котрі є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій органів місцевого самоврядування і задоволення потреб місцевого населення.

3. Неподаткові доходи місцевих бюджетів пропонується розглядати у двох аспектах: а) як економічна категорія – це надходження від користування майном, що знаходиться у комунальній власності відповідної територіальної громади; платежі штрафного й еквівалентного (відплатного) характеру; кошти, залучені на добровільних засадах – безповоротні і ті, що підлягають поверненню у майбутньому; інші надходження, що мають ознаки неподаткових і не залежать від доходів (прибутків) їх платників (чи надавачів); б) як правова категорія – це врегульовані нормами права обов’язкові і добровільні платежі чи внески до місцевих бюджетів, що сплачують (вносять) фізичні і юридичні особи незалежно від своїх доходів (прибутків), мають здебільшого цільовий, компенсаційний або відплатний характер.

4. Актуалізована проблема чіткого законодавчого розмежування понять “місцевий бюджет”, “бюджет територіальної громади” і “бюджет місцевого самоврядування”. Обґрунтовується необхідність використання термінологічного звороту “бюджет органів місцевого самоврядування”. На підставі конституційного та фінансово-правового статусу обласних і районних бюджетів виявлені певні вади вітчизняного законодавства – воно не узгоджене із принципами фінансової автономії, проголошеними Європейською хартією місцевого самоврядування. Запропоновані відповідні зміни до українського законодавства, зокрема, щодо розмежування функцій та повноважень районних і обласних рад.

5. Базуючись на результатах комплексного аналізу класифікацій бюджетних доходів, обґрунтований авторський підхід щодо класифікації доходів місцевих бюджетів за: суб’єктом (розкриває соціально-економічне походження доходів місцевих бюджетів, допомагає встановити, від кого вони надходять); джерелом надходження коштів (дає можливість визначити, за рахунок чого мають бути отримані доходи); формою використання коштів (вказує на поворотну чи безповоротну форму їх використання); методом акумуляції коштів (відіграє вирішальну роль при з’ясуванні того, чи несе конкретне підприємство, установа, організація або громадянин на собі обов’язок по сплаті (внесенні) до бюджету певних коштів); умовою надходження доходів до бюджетів (допомагає з’ясувати, чи враховується той або інший доход під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів).

6. Обґрунтоване положення стосовно того, що окремі доходи місцевих бюджетів мають поворотний характер (наприклад, міжбюджетні трансферти, запозичення – позички, кредити). Поворотність окремих бюджетних доходів має враховуватися на стадіях складання проектів бюджетів, а також під час розгляду і прийняття рішень про місцеві бюджети – кошти на повернення цих доходів повинні закладатися у відповідних видаткових статтях бюджетів.

7. На підставі аналізу положень БК України і бюджетної класифікації об­ґрунтований висновок про те, що міжбюджетні трансферти за своєю природою є неподатковими регулюючими доходами (це має практичне значення при визначенні правомочностей їх надавачів і отримувачів). Виявлені вади законодавчого визначення поняття міжбюджетних трансфертів і сформульоване таке їх визначення: це кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій тощо на підставі бюджетно-правового акта з метою збалансування доходів і видатків бюджетів-отримувачів. Сформульовані авторські визначення міжбюджетних відносин й окремих міжбюджетних трансфертів дотацій, субвенцій, субсидій.

8. Запропоноване визначення поняття “фінансова санкція” – це штрафний засіб державного примусу, виражений у грошовій формі, що має кратний чи абсолютно визначений характер, і який застосовується уповноваженим державним органом до порушника фінансово-правової норми з метою реалізації суспільних інтересів у сфері фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування. Наведені критерії розмежування економічних і фінансових санкцій. Обґрунтований висновок про недостатнє нормативно-правове регулювання окремих неподаткових доходів місцевих бюджетів, наприклад, тих, що надходять від фінансових санкцій.

9. На підставі порівняльно-правового аналізу законодавства України та Великобританії, Іспанії, Італії, Канади, Китайської Народної Республіки, Німеччини, Росії, США, Франції, Японії сформульовані пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства з питань бюджетних доходів (зокрема, стосовно реформування ринку місцевих запозичень, розширення переліку міжбюджетних трансфертів); за результатами дослідження розроблена доктринальна модель системи норм у сфері доходів місцевих бюджетів, що втілена автором у відповідному законопроекті про внесення змін і доповнень до БК України. Розроблений проект Порядку створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертаційному дослідженні теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані: у законотворчій, правозастосовній і науковій діяльності, а також у навчальному процесі. Деякі пропозиції здобувача враховані в постановах Пленуму Верховного Суду України “Про практику застосування судами законодавства про відповідальність за окремі злочини у сфері господарської діяльності” від 24 квітня 2003 р. № 3, “Про деякі питання застосування законодавства про відповідальність за ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів” від 8 жовтня 2004 р. № 15. Окремі результати наукового дослідження використані Центром соціальних експертиз при розробці Київською міською радою проекту Порядку фінансування органів самоорганізації населення за рахунок коштів бюджету міста Києва.

Особистий внесок здобувача у двох опублікованих у співавторстві статтях становлять результати її власних наукових розробок проблем, пов'язаних із: визначенням понять “місцевий бюджет”, “бюджет місцевого самоврядування”, “бюджет територіальної громади”; аналізом специфіки доходів і видатків місцевих бюджетів окремих зарубіжних країн.

Апробація результатів дисертації. Основні положення праці доповідались автором на 24-х науково-практичних конференціях (з них 11 – міжнародні), що відбулися у містах: Києві (1999 – 2004 рр.); Львові (2000 – 2003 рр.); Одесі (2000 р.); Харкові (2002 р.); Косові (2000, 2001 рр.); Хмельницьку (2002 р.); Мінську (2000, 2004 рр.); Санкт-Петербурзі (2002, 2003 рр.); Уфі (2004 р.).

Здобувачем протягом останніх років у “Юридичному віснику України” опублікована значна кількість статей, що ґрунтуються на результатах дисертаційного дослідження. На підставі “Рейтингу авторів – 2004”, встановленого за допомогою анкетування, назване видання визначило О.А. Музику як автора кращої публікації 2004 р. у відповідній номінації.

Наукові положення дисертаційного дослідження використовуються в освітянській сфері, зокрема, праця “Фінансове право” рекомендована МОН України як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів.

Дисертант є лауреатом Всеукраїнського фонду юридичної науки академіка права В.В. Сташиса (2003), а також переможцем у відповідній номінації V Всеукраїнського конкурсу на краще юридичне видання 2002 / 2003 років.

Публікації. За темою дослідження опубліковано 46 робіт. Серед них –монографія, навчальний посібник, науково-практичний коментар БК України (окремі положення), а також 43 статті, із яких 21 – у наукових фахових виданнях України (17 – у наукових журналах і 4 – у збірниках наукових праць); 13 – у збірниках, що виходили за результатами науково-практичних конференцій; 9 – в інших виданнях.

Структура дисертації. Праця складається зі вступу, трьох розділів, які містять 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації – 260 сторінок, із них основного тексту – 200 сторінок. Кількість використаних джерел – 581 найменування.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі дисертації висвітлені положення, що наведені вище – у структурній частині автореферату “Загальна характеристика роботи”.

Розділ І “Доходи місцевих бюджетів: фінансово-правова доктрина та проблеми законодавства України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття “доходи місцевих бюджетів” і його співвідношення із суміжними бюджетно-правовими категоріями” проаналізовані ознаки зазначеного поняття, розкрита його відмінність від близьких за сутністю категорій (або доведена їх тотожність) – див. п. 1 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”.

Доходи місцевих бюджетів не можна ототожнювати із місцевим фондом коштів. Це пояснюється тим, що бюджет має не лише матеріальний, а й правовий аспект (йдеться про правову форму бюджету). Доходи бюджетів не варто ототожнювати з доходною частиною бюджету, оскільки вона є складовою фінансового плану, тобто це передбачуване, заплановане надходження доходів. Сам по собі бюджет є планом формування та використання фінансових ресурсів, який складається з доходної та видаткової частини. Лише у процесі поступового виконання показники цього плану переходять із розряду “заплановані” у розряд “виконані” (“досягнуті”) або ж “недовиконані”. Отже, доходна частина бюджету – це частина фінансового плану, а доходи бюджету – це вже реальні надходження до бюджету.

У контексті БК України (зокрема, пп. 19, 28 ч. 1 ст. 2) термінологічні звороти “доходи бюджету” і “надходження до бюджету” визначаються по-різному, тобто є відмінними бюджетно-правовими категоріями. Однак це не відповідає дійсності, дисертантом обґрунтовується висновок щодо їх тотожності. Існує також проблема співвідношення понять “доходи місцевих бюджетів”, “місцеві бюджетні ресурси” і “фінансові ресурси органів місцевого самоврядування”. На думку здобувача, останнє поняття є більш широким (ним охоплюються і доходи місцевих бюджетів), а “доходи місцевих бюджетів” і “місцеві бюджетні ресурси” є тотожними поняттями.

Завершується підрозділ авторським визначенням доходів місцевих бюджетів (п. 2 рубрики “Наукова новизна одержаних результатів”).

У підрозділі 1.2. “Доходи місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів” визначається, що норми, які становлять цей інститут, наділені певною однорідністю та єдністю, тому їх відмежування від інших норм фінансового права не є випадковим. Їх однорідність розкривається через загальне призначення бюджетних доходів – формування доходної частини бюд­жету, за рахунок якої фінансуються конкретні бюджетні видатки. Єдність норм про доходи виявляється у правовій базі, єдиній бюджет­ній класифікації, у взаємозв’язку податкових і неподаткових доходів тощо. Аналізований інститут доходів має свій чітко окреслений предмет правового регулювання – відносини, що пов’язані з акумулюванням (мобілізацією чи збиранням) коштів. Враховуючи теоретичні розробки С.Д. Ципкіна у питанні правового регулювання доходів державного бюджету, здобувачем сформульоване завдання правового регулювання відносин у сфері доходів місцевих бюджетів – нормативно-правове забезпечення планової акумуляції великих, регулярних і стійких місцевих централізованих фондів коштів.

Автором досліджений Ірпінський експеримент розвитку місцевого самоврядування, що базується на практиці формування доходів місцевих бюджетів Швеції (позитивним у ньому є, зокрема, розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування, збільшення реальних доходів місцевих бюд­жетів). Зроблений висновок про доцільність проведення аналогічних заходів в інших регіонах України.

Вивчене питання про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування, а також стосовно можливості розгляду доходів місцевих бюджетів поруч із доходами державного бюд­жету в бюджетному, а, отже, і у фінансовому праві. Дисертант поділяє думку вчених (приміром, А.А. Нечай, О.Б. Заверухи) про те, що предмет фінансового права включає, зокрема, відносини з приводу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Тобто відносини у сфері місцевих бюджетів регулюються передусім нормами фінансового права.

Вітчизняне законодавство потребує узгодження із нормами європейського права у питанні повноважень органів місцевого самоврядування, які мають право на власний бюджет. Пропонується внести до бюджетного законодавства України відповідні зміни, що стосуються таких подібних понять, як “бюджет територіальної громади”, “місцевий бюджет” і “бюджет місцевого самоврядування”. На думку дисертанта, синонімічність цих термінів дозволяє охопити їх одним поняттям “місцевий бюджет” і, відповідно, із законодавчого лексикону виключити інші терміни, які позначають одне й те саме явище.

Підрозділ 1.3. “Класифікація доходів місцевих бюджетів: законодавство та наука фінансового права” присвячений характеристиці існуючих класифікацій бюджетних доходів, виявленню спірних положень законодавства, зокрема, у частині виключення міжбюджетних трансфертів із групи неподаткових надходжень.

Взявши за основу доктринальні класифікації доходів державного бюджету, певною мірою вдосконаливши їх, автор запропонувала класифікацію доходів місцевих бюджетів за такими критеріями: суб’єкт; джерело надходження коштів; форма використання коштів; метод акумуляції коштів; умова надходження доходів до бюджетів. Так, за суб’єктом доходи місцевих бюджетів поділяються на три групи: 1) доходи від підприємств та організацій, що перебувають у державній власності; 2) доходи від підприємств та організацій, що перебувають у комунальній власності; 3) кошти, що надходять від населення. Тобто, відповідно до зазначеного критерію, доходи бюджетів поділяються на доходи від господарської діяльності юридичних осіб і надходжень від населення.

Поділ доходів місцевих бюджетів на групи за джерелом надходження коштів дає можливість конкретизувати їхній склад. В основу цього поділу покладено критерій того, за рахунок чого мають бути отримані доходи (наприклад, доходи від майна, від продажу земельної ділянки, від різного виду платежів). Наповнивши новим змістом класифікацію неподаткових доходів державного бюджету, запропоновану професором Л.К. Вороновою, здобувач адаптувала її до класифікації неподаткових доходів місцевих бюджетів за джерелом їх над­ходження: І група – доходи від майна, що знаходиться у комунальній власності (доходи від користування цим майном; доходи від оренди цього ж майна; надходження неподаткового характеру від комунальних підприємств; дивіденди за акціями, що належать органам місцевого самоврядування; доходи від інших цінних паперів, які перебувають у комунальній власності; доходи від реалізації майна, що знаходиться у комунальній власності); ІІ група – доходи від платних послуг, які надаються місцевими органами влади, установами, організаціями (наприклад, надходження від державного мита); ІІІ група – надходження від фінансової допомоги та безповоротних відрахувань (наприклад, міжбюджетні трансферти); IV група – надходження від фінансових санкцій (штрафів та інших сум примусового стягнення).

  1   2   3


База даних захищена авторським правом ©res.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка