На прикладі Золочівського району Львівської області



Сторінка1/5
Дата конвертації05.05.2016
Розмір1.08 Mb.
  1   2   3   4   5
ПРИ РЕРЕДРУКУ МАТЕРІАЛІВ ПОСИЛАННЯ НА ДЖЕРЕЛО ОБОВЯЗКОВЕ!

Львівський регіональний інститут державного управління
Національної академії державного управління
при Президентові України

На правах рукопису

Закала Іван Ярославович

ФОРМУВАННЯ САМОДОСТАТНІХ МІСЦЕВИХ (ТЕРИТОРІАЛЬНИХ) ГРОМАД В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ

РЕФОРМИ В УКРАЇНІ
(на прикладі Золочівського району Львівської області)

Спеціальність 8. 150000 – державне управління


Робота на здобуття кваліфікації

магістра державного управління

Львів

2008
ЗМІСТ







ЗМІСТ ……………………………………………………………..

2




ВСТУП …………………………………………………………….

3

РОЗДІЛ 1.

ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО - ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ САМОДОСТАТНІХ МІСЦЕВИХ (ТЕРИТОРІАЛЬНИХ) ГРОМАД В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ РЕФОРМИ ……..

6


1.1.

Теоретичні та правові засади місцевого самоврядування …….

6

1.2.

Становлення адміністративно-територіального устрою України………………………………………..................................

11


1.3.

Зарубіжний досвід реформування системи адміністративно-територіального устрою ………………………………………….

15


1.4.

Рекомендації Європейського Союзу в сфері адміністративних та економічних змін ……………………………………………....

24


РОЗДІЛ 2.

Досвід становлення і діяльності органів місцевого самоврядування Золочівщини на сучасному етапі ………………............................................

34


2.1.

Соціально-економічна характеристика Золочівського району ..

34

2.2.

Становлення системи адміністративно-територіального устрою Золочівщини…….. ……………………………………...

50


2.3.

Реалізація повноважень органами виконавчої влади та місцевого самоврядування ……………………………………….

52


РОЗДІЛ 3.

Напрямки формування самодостатніх місцевих (ТЕРИТОРІАЛЬНИХ)громад (на прикладі Золочівського району) ………………………………….

61


3.1.

Вдосконалення нормативно-правового забезпечення становлення самодостатніх місцевих (територіальних) громад

61


3.2.

Створення моделі розвитку самодостатньої територіальної громади ……………………………………………………………

72





ВИСНОВКИ ………………………………………………………

77




СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ………………………...

82




ДОДАТКИ ………………………………………………………...

85


ВСТУП.
Місцеве самоврядування сьогод­ні виступає важливим фактором демократизації суспільного жит­тя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела – народу. І навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих еле­ментів громадянського суспільства.

Актуальність теми дослідження власне, обумовлено формуванням самодостатніх місцевих громад в умовах реформування державного управління. Розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується, насамперед, економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних та фінансових ресурсів для здій­снення завдань і функцій місцевого самоврядування. Немаловаж­ну роль відіграють також і чинники політичного, правового та психологічного характеру. Це й відсутність реального суб'єкта місцевого самоврядування – самодостатньої місцевої (територіальної) гро­мади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні джерела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє правове забезпе­чення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування. Існування в суспільній свідомості та в свідомості значної частини політичних, державних і муніципальних діячів старих стереотипів сприйняття місцевого самоврядування, відсутність нових механізмів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з місцевою (територіальною) громадою та її органами, громадськими організаціями, підприємствами, устано­вами та організаціями приватного сектора, інших форм власності; недостатній рівень саморегуляції місцевої (територіальної) громади зумовили вибір теми дослідження.

Метою дослідження є обґрунтування механізмів формування самодостатніх місцевих (територіальних) громад в сучасних умовах. Відповідно до поставленої мети в роботі вирішувались такі завдання:

  • узагальнити теоретико – правові засади місцевого самоврядування;

  • дослідити становлення адміністративно – територіального устрою України;

  • висвітлити зарубіжний досвід реформування системи адміністративно – територіального устрою;

  • розкрити зміст рекомендацій Європейського союзу в сфері адміністративних та економічних змін;

  • проаналізувати досвід становлення та діяльності органів місцевого самоврядування Золочівщини на сучасному етапі;

  • окреслити напрями формування самодостатніх місцевих (територіальних) громад.

Об’єктом дослідження є розвиток місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є механізми формування самодостатніх місцевих територіальних громад, які б відповідали Європейській Хартії місцевого самоврядування.

Методологія дослідження базується на історичному та системному підході, з використанням методів порівняльного та статистичного аналізу, узагальнення, дедукції та індукції.

Наукова новизна даної роботи полягає в комплексному обґрунтуванні та розробці механізмів формування самодостатніх територіальних громад.

Запропоновані підходи, що виносяться на захист можуть бути використані для проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні в цілому, або в Золочівському районі зокрема. Їх реалізація забезпечуватиме спроможність місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, що дозволить їм:



  • самостійно вирішувати всі питання місцевого значення;

  • управляти територіями, які віднесенні до відання громади, відповідати за їх розвиток та розробляти стратегію;

  • надавати одинакові послуги всім членам громади на рівні державних стандартів;

  • формувати для виконання своїх завдань місцеві бюджети.

Дана робота складається з вступу, трьох розділів, висновків та списку використаної літератури. Загальний обсяг текстової частини 77 сторінок. Робота містить 14 додатків.


РОЗДІЛ 1.

ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО ПРАВОВІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ САМОДОСТАТНІХ МІСЦЕВИХ (ТЕРИТОРІАЛЬНИХ) ГРОМАД В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ РЕФОРМИ

1.1. Теоретичні та правові засади місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування – багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різ­нобічно. Аналіз Конституції України [1] дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу Ук­раїни;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (місцевої громади) на самостійне вирішен­ня питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів органі­зації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування про­голошується: "Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у конституції країни" [3].

Вперше в Україні принцип визнання місцевого само­врядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П.Орлика – 1710р., а пізніше в Кон­ституції УНР 1918р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечу­вався, він суперечив централізованому характеру радянсь­кої держави.

За роки незалежності України становленню системи місцевого самоврядування притаманне декілька етапів. На першому, початковому (умовно: 1990-1993 рр.), випробовували різні моделі територіальної організації публічної влади. На другому, починаючи з 1994 року, відпрацьовувалися підходи до сучасного конституційного бачення системи місцевого самоврядування. На третьому, після прийняття Конституції України, вирішувалися організаційні, законодавчі і прикладні проблеми його становлення і розвитку.

Можна навести чимало прізвищ провідних фахівців, вчених – дослідників, народних депутатів, практичних працівників, які працювали над проблематикою місцевого самоврядування, серед них: І. П. Бутко, В. О. Бойко – Бойчук, В. І. Бондаренко, О. В. Василенко, В. М. Кампо, А. А. Коваленко, Б. О. Кравченко, В. С. Куйбіда, В. П. Рубців, В. М. Шаповал і багато інших.

Конституція України 1996р., у повній відповідності до вимог Європейської Хартії (поряд з такими фундаменталь­ними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалеж­ність України, поділу державної влади тощо), в окремій статті фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування [1 ст. 7].

Визнання місцевого самоврядування як засади консти­туційного ладу означає встановлення демократичної децен­тралізованої системи управління, яка базується на само­стійності територіальних громад, органів місцевого само­врядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Згі­дно Конституції України народ здійснює владу безпо­середньо і через органи державної влади та органи місцево­го самоврядування. З даного конституційного положення прямо випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему фор­му реалізації народом належної йому влади [1 ст. 5]. Основними формами місцевої демократії є:

– територіальна громада;

– місцеві вибори;

– місцеві референдуми та консультативні опитування;

– загальні збори громадян;

– місцеві ініціативи;

– громадські слухання;

Як специфічна форма реалізації належної народові вла­ди місцеве самоврядування характеризується:

- місцеве самоврядування має особливого суб'єкта – територіальну громаду, тобто жителів села чи добровільно­го об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища та міста. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевого самоврядування;

- місцеве самоврядування займає окреме місце в полі­тичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно Конституції України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого само­врядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело – народ [1 ч. 1 ст. 5]; по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконав­чої влади [1 ст. 143]. Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (по­ряд з державною владою) форму публічної влади – публічну владу територіальної громади. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, яка передбачає, що права місцевого самоврядування захи­щаються в судовому порядку, а інша визначає матеріаль­ну і фінансову основу місцевого самоврядування [1 ст. 145] [1 ст. 142];

- місцеве самоврядування має особливий об'єкт врядування – питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого са­моврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997р. "Про місцеве самоврядування в Україні"[7].

Європейська Хартія місцевого самоврядування дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування рег­ламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно Європейської Хартії це право здійснюється як виборними та виконавчими орга­нами, так і безпосередньо територіальною громадою шля­хом використання різних форм прямої демократії [3 ст. 3].

Конституція України визначає місцеве само­врядування як право територіальної громади – жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жи­телів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому за­коном, як безпосередньо, так і через органи місцевого са­моврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконав­чі органи [1 ст. 140].

Детальніше визначення місцевого самоврядування дає­ться в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні". Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване дер­жавою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місце­вого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [7].

Місцеве самоврядування здійснюється територіаль­ними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі орга­ни, а також через районні та обласні ради, які представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

В нашому розумінні самодостатня місцева (територіальна) громада – це громада одного або декількох населених пунктів з кількістю населення не менше 5 тисяч чоловік, із закріпленою територією, самодостатнім місцевим бюджетом, який дозволяє виконувати наступні задачі:



  • самостійно вирішувати всі питання місцевого значення;

  • управляти територіями, які віднесенні до відання громади, відповідати за їх розвиток та розробляти стратегію;

  • надавати одинакові послуги всім членам громади на рівні державних стандартів;

  • самостійно формувати для виконання своїх завдань місцевий бюджети.

У різних державах з метою ефективної організації вла­ди на місцях застосовуються різні системи місцевих орга­нів управління та органів місцевого самоврядування (сис­теми управління на місцях), на вибір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до розуміння державної влади, розмежування адміністративно-територіальних оди­ниць на "природні" та "штучні", національні та історичні особливості і традиції тощо.

Аналіз положень Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дозволяє зробити такі висновки:

- Конституція України визнає право самостійно вирі­шувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами – жителями "природних" ад­міністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл, кількох сіл, селищ та міст). Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на мі­сцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спі­льного життя, проблеми якого вони обговорювали на схо­дах, загальних зборах, а для здійснення поточного управлін­ня обирали відповідних осіб (органи)- вождів, старійшин, ради тощо. Таким чином формувалася громада, відмін­ною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, міс­цевого або муніципального самоврядування. Стосовно інших адміністративно-територіальних оди­ниць, то вони були створені неприродним шляхом – "зго­ри" актами державної влади, за допомогою яких здійсню­валося районування території держави, і в силу цього вони носять "штучний" характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. "Штуч­ні" адміністративно-територіальні одиниці – це регіони і субрегіони. Населення "штучної" адміністративно-територіальної одиниці утворює "вторинну" територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко за­фіксовано в проекті Європейської Хартії регіонального са­моврядування (1997р.);

- Конституція та Закон передбачають, що право тери­торіальної громади на місцеве самоврядування здійснюєть­ся громадою як безпосередньо через форми прямої демок­ратії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів мі­сцевого самоврядування. Право територіальної громади на місцеве самовряду­вання забезпечується правом кожного громадянина Украї­ни брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно ст. З Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому само­врядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залеж­но від раси громадян, кольору шкіри, політичних, чи релігій­них та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забо­роняються. Конституція гарантує громадянам України право оби­рати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівно­го доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування [1 ; 7].



1.2. Становлення адміністративно-територіального устрою України
Адміністративно-територіальний устрій нашої держави протя­гом XX століття зазнав багатьох змін. Так, до 1918 року устрій був трирівневим, за схемою "губернії – повіти – волості". 6 березня 1918 року Малою Радою було ухвалено Закон "Про поділ України на землі", відповідно до якого передбачалося поділити територію України на 32 землі, проте цьому завадили революційні події того часу. З 1923 року адміністративно-територіальний устрій усклад­нився і виглядав так: "губернії – округи – райони – сільради". Замість 102 повітів було утворено 53 округи, а замість 1989 волос­тей – 706 районів. Сільрад стало 9307. Після того як 12 грудня 1925 року губернії було ліквідовано, система адміністративно-територіального устрою знову стала трирівневою: 41 округа – 680 рай­онів – 70 міськрад; 150 селищних рад; 10314 сільрад. Введення в 20-х роках районного рівня адміністративно-територіального уст­рою не ґрунтувалось на якихось реальних потребах країни, а мало на меті створення вузлових пунктів реалізації директив партії і ра­дянської влади. У 1930 році було ліквідовано округи, а у 1932 році цей рівень системи адміністративно-територіального устрою відновлено у вигляді 5 областей.

Післявоєнна Україна мала такий внутрішній поділ (дані ста­ном на 1 вересня 1946 року): 25 областей, 81 місто республікансь­кого і обласного підпорядкування, 750 районів, 13 округ (у За­карпатті), 16 435 сільрад, 451 селищна і 177 міських рад.

Слід також згадати про зміни 1954-1955 років, коли було ук­рупнено сільради, як реакція на укрупнення колгоспів, а також реформи 1962-1963 років – реорганізацію органів влади за ви­робничим принципом: у 19 з 25 областях було створено по 2 об­ласні ради (промислова та сільська), райони укрупнено до вироб­ничих колгоспно-радгоспних управлінь. Кількість районів ско­ротилася до 460. В 1964 році відновлено обласні ради, ліквідова­но поділ на промислові та сільські зони, ліквідовано промислові райони. Станом на 1 липня 1967 року систему адміністративно-територіального устрою складали 25 областей, 2 міста рес­публіканського підпорядкування, 475 районів, 111 міст обласно­го підпорядкування, 8555 сільрад, 762 селищних, 273 міських рад. Сучасна система адміністративно-територіального устрою дуже близька до тієї, що була 36 років тому [25, 12-13 c.].

Отже, після проголошення незалежності Україна поділялась на Кримську АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпо­рядкування, 605 районів (з них 485 сільських), 435 міст (з яких 151 – місто обласного підпорядкування), більше 9,5 тисяч сільських і 800 селищних рад, близько 29 тисяч сільських і май­же 1360 міських населених пунктів. Усього в державі було 30,2 тисячі населених пунктів.

Станом на 1 січня 2001 року система адміністративно-тери­торіального устрою мала такий вигляд: Автономна Республіка Крим, 24 області, 2 міста зі спеціальним статусом (Київ та Севас­тополь), 490 районів, 171 місто обласного та республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, 10 262 сільради, 808 се­лищних, 278 міських рад.

Станом на 1 січня 2003 року в Україні була одна автономія (Ав­тономна Республіка Крим), 2 міста зі спеціальним статусом, 24 області; 490 районів; 453 міста, з них 173 обласного значення, 278 районного значення; 26 міст з районним поділом (118 районів у містах); 887 селищ міського типу; 1376 селищ; 27 239 сіл; 12 104 місцевих рад (24 обласних, 488 районних, 82 районних у містах, 451 міська, 786 селищних, 10 273 сільських); 29 955 на­селених пунктів, у т. ч. 1340 міських; міські ради не утворені у містах Прип'ять та Чорнобиль (Київська область); у Краснолиманському районі Донецької області та Свердловському районі Луганської області не утворено районні ради (райони підпорядко­вуються відповідно Краснолиманській та Свердловській міським радам); у містах з районним поділом Горлівка, Макіївка, Маріуполь (всі Донецької області), Запоріжжя, Львів, Миколаїв, Одеса не утворено районні у місті ради (Додаток А.).

Від 1991 року спостерігається тенденція до збільшення кількості адміністративно-територіальних одиниць на фоні змен­шення кількості їх жителів та загальної демографічної кризи.

На сьогодні адміністративно-територіальний устрій України – це ієрархічна чотириступенева система організації одиниць адміністративно-територіального поділу країни, наділених дер­жавою відповідними повноваженнями у сфері державного уп­равління або таких, що виконують самоврядні функції:

– центр;

– Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом Київ і Севастополь;

– адміністративні райони та міста обласного (республіканського АР Крим) значення;


  • місцева рада базового рівня (село, селище, місто).

Наразі вирішення питань адміністративно-територіального устрою регулюється Конституцією України, частково – Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими зако­нами, а також Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, затвердже­ним Указом Президії ВР УРСР від 12 березня 1981 року, в частині, що не суперечить Конституції України.

На карті України є розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-тери­торіальних одиниць. Існують населені пункти, територія яких відокремлена від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави).

Йдеться про існування специфічних адміністративно-тери­торіальних утворень, на території яких розташовані декілька са­мостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади.

Це створює проблему розмежування самоврядних прав різних самоврядних громад, що співіснують у межах однієї адміністра­тивно-територіальної одиниці (довідково: в адміністративних межах міст республіканського та обласного значення діють 35 рад малих міст).

Збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міськрада.

Невизначеність чіткої процедури та відсутність чітких критеріїв для утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст(довідково: 14 містам з чисельністю населення менше 20 тис. надано статус міст республіканського та обласного значення), що спричинює великі диспропорції адміністративно-територіальних одиниць, неабияк ускладнює можливості управління територіями, прогнозування та встановлення стратегічних завдань розвитку.

Множинність нормативно-правових актів, що стосуються да­ної сфери призводить до ускладнень в її регулюванні, що в свою чергу, позначається на інших аспектах державних та суспільних відносин. Так, питання адміністративно-територіального устрою тісно пов'язані з питаннями бюджетного, податкового, земельно­го законодавства, законодавства про місцеве самоврядування тощо. Ефективне використання ряду норм цих галузей законодав­ства можливе лише за умов взаємо узгодженого концептуального підходу відносно вирішення питань адміністративно-тери­торіального устрою, застосування єдиної термінології [25, 14-15 c.].

  1   2   3   4   5


База даних захищена авторським правом ©res.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка