Методологія проведення громадської



Сторінка1/4
Дата конвертації04.11.2016
Розмір1.03 Mb.
  1   2   3   4
Центр політико-правових реформ – 2016

МЕТОДОЛОГІЯ 

проведення громадської

антикорупційної експертизи

Цю Методологією розроблено з метою створення умов для ефективного виявлення й усунення корупціогенних факторів у нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів.



Розділ 1.

ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

щодо антикорупційної експертизи

1.1. Спеціальне антикорупційне законодавство

У 2005–2006 роках Верховна Рада України (далі – ВР) ратифікувала міжнародні антикорупційні конвенції і протоколи. Це, зокрема:


  • Кримінальна конвенція РЄ про боротьбу з корупцією від 27 січня 1999 р. Ратифікована із заявою Законом №252-V від 18 жовтня 2006 р.;

  • Додатковий протокол до Кримінальної конвенції про боротьбу з
    корупцією від 15 травня 2003 р. Ратифікований Законом №253-V від 18 жовтня 2006 р.;

  • Цивільна конвенція РЄ про боротьбу з корупцією від 4 листопада 1999 р. Ратифікована Законом №2476-IV від 16 березня 2005 р.;

  • Конвенція ООН проти корупції від 11 грудня 2003 р. Ратифікована згідно із Законом №251-V від 18 жовтня 2006 р.;

  • Конвенція Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та про фінансування тероризму. Ратифікована із заявами і застереженнями Законом від 17 листопада 2010 року №2698-VI.

Жоден з цих, як й інших, міжнародних документів прямо не встановлює зобов’язання України щодо проведення антикорупційної (у т.ч. громадської) експертизи проектів нормативно-правових актів (далі – НПА) або чинних таких актів.

Проте, вони говорять про:



  • якість антикорупційного законодавства (як-от ст. 9 Конвенції ООН – якість законодавства про держзакупівлі й управління державними фінансами);

  • участь громадськості у протидії корупції загалом (ст. 13 Конвенції ООН).

Непряма рекомендація визначена у Резолюції (97) 24 Комітету міністрів Ради Європи від 6 листопада 1997 р. «Про двадцять принципів боротьби з корупцією» – «забезпечити врахування у нормах, які регулюють права та обов’язки посадових осіб, вимог щодо боротьби з корупцією».

Вперше про необхідність реального впровадження антикорупційної експертизи законопроектів було вказано в п. 4 Рішення РНБО України «Про стан злочинності у державі та координацію діяльності органів державної влади у протидії злочинним проявам та корупції» від 11 вересня 2009 р., а нормативно закріплена вимога щодо проведення антикорупційної експертизи була в Законі «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 року (ст. 15) і згодом, в 2013 році, в Регламенті Верховної Ради України від 10 лютого 2010 року (ст. 93).

Крім зазначених міжнародних документів, які мають в Україні юридичну силу, до спеціальних антикорупційних законів треба віднести:


  • Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки, затверджені Законом від 14 жовтня 2014 р.;

  • Закон «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р.

Положення цих двох законів ґрунтуються на положеннях згаданих вище міжнародних актів і є узгодженими між собою. Положення інших антикорупційних законів та підзаконних актів повинні відповідати насамперед Засадам державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки, а також положенням Закону «Про запобігання корупції». Крім того, антикорупційної сфери безпосередньо стосується багато положень інших законів України.

Цю Методологію розроблено з урахуванням зарубіжного досвіду (зокрема Азербайджану, Албанії, Вірменії, Казахстану, Киргизстану, Латвії, Литви, Молдови, Південної Кореї, Чеської Республіки, Російської Федерації, Румунії, Таджикистану, Хорватії),1 а також окремих положень Методології проведення антикорупційної експертизи (затв. наказом МЮ України від 23 червня 2010 р. № 1380/5) і Методології проведення громадської антикорупційної експертизи: загальні засади (розроблена у 2012 р. за підтримки Програми розвитку ООН).


1.2. Антикорупційна експертиза та наукова експертиза: співвідношення.

Антикорупційна експертиза не є буквально видом наукової експертизи, яка проводиться на підставі Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу». Хоча спільних ознак цих двох видів експертиз досить багато. Зокрема, це:

1) завдання наукової експертизи – прогнозування соціально-економічних наслідків реалізації чи діяльності об'єкта експертизи; підготовка науково обґрунтованих експертних висновків (ст. 2);

2) принципи наукової експертизи – компетентність і об'єктивність осіб, установ та організацій, що проводять експертизу; врахування міжнародних угод; відповідальність за достовірність і повноту аналізу, обґрунтованість рекомендацій експертизи (ст. 3);

3) можливість бути експертом лише фізичним особам, які мають високу кваліфікацію, спеціальні знання і безпосередньо здійснюють експертизу та несуть персональну відповідальність за достовірність і повноту аналізу, обґрунтованість рекомендацій; заборона поєднання в одній особі функцій автора розробки чи іншим чином заінтересованої особи та її експерта (ст. 4);

4) види експертизи – попередня, первинна, повторна (може проводитися: у разі порушення встановлених вимог і правил під час проведення первинної експертизи; на вимогу замовника експертизи чи автора розробки за наявності обґрунтованих претензій до висновку первинної експертизи), додаткова (проводиться стосовно об'єктів, щодо яких відкрилися нові наукові і науково-технічні обставини), контрольна (здійснюється з ініціативи замовника для перевірки висновків первинної експертизи або з ініціативи осіб, заінтересованих у спростуванні окремих положень, частин або в цілому висновків раніше проведених експертиз) (статті 13–18);

5) права та обов'язки замовників і організаторів експертизи (статті 19–20), а також експерта (ст. 21). Експерт має право, зокрема:

- вільно викладати особисту думку з питань експертного аналізу;

- вимагати надання додаткових матеріалів, розрахунків і обґрунтувань, необхідних для підготовки об'єктивних висновків;

- одержувати стосовно об'єкта експертизи достовірні відомості, довідкові та інформаційні матеріали;

- обнародувати у ЗМІ підготовлені висновки експертизи;

6) висновок державної експертизи є обов'язковим для прийняття фізичними і юридичними особами до розгляду та врахування при обґрунтуванні проектів (ст. 24), а висновки громадської експертизи мають, як правило, рекомендаційний характер і беруться до уваги державними органами поряд з висновками державної експертизи при прийнятті рішень про реалізацію проектів (ст. 25);

7) спростування окремих положень або в цілому висновків експертизи здійснюється на підставі обґрунтованої письмової заяви замовникові цієї експертизи. Забороняється залучати до проведення контрольної експертизи фахівців, які брали участь у проведенні первинної експертизи (ст. 27).

Перелічені положення Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу» за аналогією можна використовувати при проведенні антикорупційної експертизи.

Проте, наукова (науково-технічна) і антикорупційна експертизи відрізняються за такими ознаками:

1) різні підстави для проведення експертизи (див. ст. 6 Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу»);

2) як правило, необхідність державної акредитації для проведення наукової і науково-технічної експертизи (статті 7, 31);

3) укладання договору на проведення антикорупційної експертизи закон не вимагає;

4) на проведення антикорупційної експертизи не поширюються положення щодо фінансування наукової і науково-технічної експертизи (ст. 31) і щодо максимального розміру коштів, передбачених для матеріального стимулювання експертів (ст. 34);

5) на суб’єктів проведення антикорупційної експертизи, як правило, не поширюються положення щодо відповідальності, передбаченої ст. 35 Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу», зокрема, за:

- фальсифікацію висновків експертизи;

- прийняття рішень без проведення експертизи у випадках, коли законодавством встановлено, що проведення такої експертизи є обов'язковим;

- надання платних послуг у галузі експертизи підприємствами, установами, організаціями, тимчасовими експертними колективами, статутами яких така діяльність не передбачається;

- вчинення дій, що перешкоджають організації та проведенню експертизи, або незаконна відмова в наданні експертам необхідної інформації та матеріалів;

- невиконання умов договору або доручення на проведення експертизи;

- умисне примушування або створення для експертів обставин, які зумовлюють незаконне чи необ'єктивне проведення експертизи або підготовку необґрунтованих чи свідомо недостовірних висновків;

- дискредитація або переслідування експертів за підготовлені ними висновки, несприятливі для особи чи організації, які їх дискредитують або переслідують;

- залучення до проведення експертизи посадових осіб та фахівців, які є їх авторами або безпосередньо заінтересованими особами.



1.3. Антикорупційна експертиза загалом. Її види

Поняття антикорупційної експертизи визначене у ст. 1 Закону «Про запобігання корупції».



Антикорупційна експертиза – це діяльність із виявлення в НПА (проектах НПА) положень, які (самостійно чи у поєднанні з іншими положеннями) здатні сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією (корупціогенних факторів).

У ст. 55 цього ж Закону визначено види такої експертизи. За критерієм її обов’язковості вона може бути:

1. Обов’язковою. Вона здійснюється двома суб’єктами:

а) Міністерством юстиції (далі – МЮ) України;

б) комітетом ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією, – щодо проектів НПА, внесених на розгляд ВР народними депутатами України.

Відповідно до ст. 93 Регламенту Верховної Ради України, кожен законопроект, проект іншого акта (не лише внесений народними депутатами України) після його реєстрації не пізніш як у 5-денний строк направляється у комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства.

Такий висновок має бути підготовлений і переданий до головного комітету не пізніш як у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку. Після чого головний комітет ухвалює свій висновок щодо доцільності включення законопроекту до порядку денного сесії ВР. До висновку головного комітету додається висновок комітету, до предмету відання якого належать питання боротьби з корупцією.

Обов’язкова експертиза, що проводиться МЮ України, за своїм предметом може поділятися на такі види:

1.1) антикорупційна експертиза НПА, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України (далі – КМ);

1.2) антикорупційна експертиза НПА, яка здійснюється МЮ України згідно із затвердженим ним щорічним планом, щодо законів України, актів Президента України та КМ у певних сферах (див. нижче про об’єкт експертизи).

Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) здійснює періодичний перегляд законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм та надає МЮ України пропозиції щодо включення їх до згаданого плану проведення антикорупційної експертизи. До проведення зазначеного моніторингу НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, у т.ч. на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу;

1.3) антикорупційна експертиза НПА державних органів, що підлягають державній реєстрації, яка здійснюється МЮ України під час такої реєстрації.

Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України (затв. постановою КМ у редакції від 9 листопада 2011 р. № 1156) під час розроблення проекту акта КМ розробник передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень (§34). З метою виявлення у проекті акта КМ норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання рекомендацій стосовно їх усунення Мін'юст проводить антикорупційну експертизу (§45). До проекту акта КМ обов'язково додаються відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень, а також пропозиції за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її проведення) (§50).

Порядок проведення антикорупційної експертизи затверджено наказом МЮ України від 18 березня 2015 р. №383/5. Він визначає порядок проведення антикорупційної експертизи чинних НПА і НПА, які підлягають державній реєстрації і є вельми формальним.



У разі проведення громадської антикорупційної експертизи розробник надає громадянам або об'єднанням громадян за їх зверненням проект акта з необхідними матеріалами, повідомляє про строки завершення його підготовки. Пропозиції, що надійшли в результаті проведення громадської антикорупційної експертизи, головний розробник розглядає під час опрацювання проекту (п. 3 §43 Регламенту).

2. Не обов’язковою – здійснюється:

2.1) Національним агентством з питань запобігання корупції за його ініціативою – щодо проектів НПА, що вносяться на розгляд ВР або КМ. Для проведення НАЗК антикорупційної експертизи КМ надсилає йому проекти усіх відповідних НПА.

Громадська рада при НАЗК залучається до проведення ним антикорупційної експертизи;

2.2) громадська антикорупційна експертиза – самостійно або на замовлення чи за ініціативою фізичних осіб, юридичних осіб, громадських об’єднань або їх членів чи уповноважених представників – щодо будь-яких чинних НПА та проектів НПА.

Проведення громадської антикорупційної експертизи чинних НПА, проектів НПА, а також оприлюднення її результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.


1.4. Результати антикорупційної експертизи та їх врахування

Що стосується результатів проведення антикорупційної експертизи, то відповідно до статей 21, 22 і 55 Закону «Про запобігання корупції»:

а) НАЗК інформує відповідний комітет ВР або КМ про проведення антикорупційної експертизи відповідного проекту НПА, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше 10 днів;

б) щодо чинних НПА, то у разі виявлення факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, результати антикорупційної експертизи підлягають обов’язковому оприлюдненню на офіційному веб-сайті органу, який проводив відповідну експертизу, тобто веб-сайті:

- МЮ України;

- комітету ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією;

в) результати антикорупційної експертизи, у т.ч. громадської, підлягають обов’язковому розгляду суб’єктом видання (прийняття) відповідного акту, його правонаступником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження у даній сфері;

г) у національній доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики повинні відображатися узагальнені результати антикорупційної експертизи НПА та проектів НПА;

д) за результатами проведення громадської антикорупційної експертизи фізичні особи, громадські об’єднання, юридичні особи мають право надавати пропозиції до відповідних органів, отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих пропозицій.

Добитися врахування рекомендацій за результатами антикорупційної експертизи громадські об’єднання мають можливість з урахуванням таких положень законодавства:

1) для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право:

- звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;

- одержувати публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень (ст. 21 Закону «Про громадські об'єднання»);

2) діяльність КМ ґрунтується на принципах відкритості та прозорості. КМ:

- залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення;

- забезпечує реалізацію передбачених законом прав громадських об’єднань;

- розглядає пропозиції громадських об’єднань з питань, що належать до його компетенції (статті 3, 40 Закону «Про Кабінет Міністрів України»);

3) розпорядниками інформації визнаються суб'єкти владних повноважень (ст. 13 Закону «Про доступ до публічної інформації»). Розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати:

- проекти рішень, що підлягають обговоренню;

- інформацію про види інформації, яку зберігає розпорядник;

- інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

- плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

- звіти (статті 13, 15 Закону «Про доступ до публічної інформації»);

4) громадським організаціям гарантується можливість:

- проводити громадську експертизу проектів законів, рішень, програм і

- представляти свої висновки і пропозиції відповідним державним органам для врахування в ході реформування складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави (ст. 19 Закону «Про демократичний цивільний контроль над воєнною організацією і правоохоронними органами держави»);

5) головний розробник проекту:

- у разі проведення громадської антикорупційної експертизи – надає громадянам або об'єднанням громадян за їх зверненням проект акта з необхідними матеріалами, повідомляє про строки завершення його підготовки;

- розглядає під час опрацювання проекту пропозиції, що надійшли в результаті проведення громадської антикорупційної експертизи (§42 Регламенту Кабінету Міністрів України).



Розділ 2.

Методологія проведення антикорупційної експертизи: загальні вимоги
2.1. Суб’єкти, які визначають методологію антикорупційної експертизи

Експертизи без відповідної методології її проведення не буває.

Відповідно до ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» порядок і методологію проведення антикорупційної експертизи, а також порядок оприлюднення її результатів визначають:

- МЮ України – щодо експертиз, які проводяться ним;

- НАЗК – щодо експертиз, які проводяться ним;

- фізичні особи, громадські об’єднання, юридичні особи, які проводять громадську антикорупційну експертизу – щодо експертиз, які проводяться ними.

На сьогодні нам відомі такі методології:

1) Методологія проведення антикорупційної експертизи, затв. наказом МЮ України від 23 червня 2010 № 1380/5;

2) Методологія проведення громадської антикорупційної експертизи: загальні засади (розроблена в 2012 р. за підтримки Програми розвитку ООН громадськими експертами, у т.ч. ЦППР);

3) ця Методологія.


2.2. Об’єкт антикорупційної експертизи

Об’єктами антикорупційної експертизи загалом можуть бути:

1) акти законодавства України та їх проекти. Це закони України, чинні міжнародні договори України, постанови ВР, укази Президента України, постанови та розпорядження КМ.

Актами законодавства України є також ті відповідні акти, які прийняті (видані) уповноваженим на це суб’єктом у визначених законом формі та порядку, але: ще не підписані відповідною вищою службовою особою; ще не набрали чинності; не вступили в дію, хоча й набрали чинності; втратили чинність у цілому, хоча є ретроактивними щодо певних відносин;

2) роз’яснення щодо застосування актів законодавства України. Йдеться про відповідні роз’яснення, що надаються:

комітетами ВР відповідно до Закону «Про комітети Верховної Ради України»;

судами відповідно до Закону «Про судоустрій і статус суддів» і процесуального законодавства;

Міністерством юстиції України та іншими органами державної влади;

3) НПА органів державної влади та їх проекти. Йдеться про НПА: міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю; інших органів державної влади; міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим; обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю.

НПА органів державної влади є й ті, які прийняті (видані) уповноваженим на це суб’єктом у визначених законом формі та порядку, але: ще не підписані відповідною службовою особою; ще не зареєстровані, хоча підлягають реєстрації; ще не набрали чинності; не вступили в дію, хоча й набрали чинності; втратили чинність у цілому, хоча є ретроактивними щодо певних відносин;

4) міжнародні договори, що не набрали чинності для України.

Проектом акта законодавства, проектом НПА є документ до моменту його прийняття (видання) уповноваженим на це суб’єктом у визначених законом формі та порядку як відповідний акт законодавства України.

Відповідно до ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» антикорупційна експертиза НПА здійснюється МЮ України згідно із затвердженим ним щорічним планом щодо законів України, актів Президента України та КМ у таких сферах:

- прав та свобод людини і громадянина;

- повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

- надання адміністративних послуг;

- розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;

- конкурсних (тендерних) процедур.

Важливо! Оскільки обов’язковою ознакою корупції і корупційного правопорушення (і правопорушення, пов’язаного з корупцією) є певний суб’єкт, то немає сенсу проводити антикорупційну експертизу проектів законів або чинних законів, що регламентують суспільні відносини, якщо жодною зі сторін таких відносин не є суб’єкт відповідальності – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи або інші особи, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції» (ст. 3). Ними є:

1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

2) особи, прирівняні до них:

- інші посадові особи юридичних осіб публічного права;

- інші особи, які надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, експерти тощо);

3) особи, які обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми2;

4) інші особи, які не є службовими особами та які виконують роботу або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою, організацією.

Спрощено: корупція ховається насамперед у взаємовідносинах між людиною і державою.

При цьому доцільність проведення такої експертизи тим менше, чим меншою відповідно до законопроекту чи чинного закону є роль суб’єкта в державному механізмі.

Наприклад, немає особливого сенсу вишукувати корупціогенні фактори, що стосуються діяльності робітників сфери ЖКГ або медичного персоналу сфери охорони здоров’я лише з тих міркувань, що ці особи згадані у п. 3 ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції».



Важливо! Оскільки обов’язковою ознакою корупції і корупційного правопорушення є неправомірна вигода, то немає сенсу проводити антикорупційну експертизу проектів законів або чинних законів, що регламентують суспільні відносини, якщо предметом цих відносин не є один із таких ресурсів обміну:

- гроші та інше майно;

- товари, роботи, послуги;

- переваги, пільги;

- нематеріальні активи;

- влада (політичні посади, інші посади на державній чи муніципальній службі);

- інформація (насамперед інсайдерська);

- лояльність (політична, службова).

Напрямок же обміну неправомірною вигодою – вертикальний (між підпорядкованими суб’єктами) чи горизонтальний – не має значення.

  1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©res.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка